新中國反腐廉政進程中重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的腐敗風險預警和防范體系建設之經驗

    新中國建國以來，中國共產黨在反腐廉政建設進程中，突出預警和防范重點領域和關鍵環(huán)節(jié)腐敗風險，為堅持、加強和改善黨的領導，促進黨風政風廉潔，鞏固黨的執(zhí)政地位，促進經濟社會穩(wěn)定快速發(fā)展提供了重要的政治保障?？偨Y反腐廉政進程中重點領域和關鍵環(huán)節(jié)腐敗風險預警和防范體系建設的主要經驗，對于有效貫徹新世紀中央制定的“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”這一反腐敗和廉政建設方針、建立健全懲治和預防腐敗體系具有十分重要的理論和實踐價值。

一、明確不同發(fā)展階段反腐廉政建設的重點領域和關鍵關節(jié)

新中國建國以來，中國共產黨始終高度重視反腐廉政建設。圍繞黨的中心任務和反腐廉政建設面臨的突出問題，準確把握和判斷腐敗易發(fā)、頻發(fā)的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的有效進行提供了重要的方向指引，為探索出中國特色反腐廉政建設道路奠定了堅實基礎。

1.建國初期（1949-1956）：將違背增產節(jié)約的行為和作風列為重點

建國初期，黨的中心任務是維護經濟社會秩序的穩(wěn)定、鞏固新生政權。面對當時薄弱的國民經濟基礎和低水平的工農業(yè)生產能力，中央在全國開展了增產節(jié)約運動，以此來恢復和發(fā)展國民經濟，為鞏固新生政權提供經濟支持。增產節(jié)約成為這一時期黨的中心工作，但與此相悖的貪污受賄等腐敗現象開始出現，引起了中央的高度重視。從1949年新中國建立到“三反”運動前，中國共產黨認為中國的腐敗處于高頻狀態(tài)[1]。1951年11月，黨中央十分重視東北局提交的“關于開展增產節(jié)約運動，進一步深入反貪污、反浪費、反官僚主義斗爭的報告”。同年12月1日，中央發(fā)出了《關于實行精兵簡政、增產節(jié)約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》，將整治增產節(jié)約經濟活動中的貪污、浪費行為和脫離人民群眾的官僚主義作風作為反腐廉政建設重點，開展了“三反”運動。針對城市一些資產階級破壞經濟秩序的違法行為，1952年1月26日，中央發(fā)出了《關于在城市中限期開展大規(guī)模的堅決徹底的“五反”斗爭的指示》，將行賄、偷漏稅、盜竊國家資財、偷工減料、盜竊國家經濟情報等違背增產節(jié)約主題的違法行為列為整治重點，開展了“五反”運動?！叭础?、“五反”運動對建國初期恢復經濟秩序、鞏固新生政權發(fā)揮了重要功能。

2．改革開放初期（1978-1992）：將利用體制漏洞的嚴重經濟犯罪列為重點

20世紀70年代末，中國開始推行改革開放政策，經濟建設和體制改革成為黨的中心任務。在由高度集權的計劃經濟體制向分散決策的市場經濟體制轉軌過程中，中國采取了漸進式改革方式，在舊體制尚未完全打破、新體制有待探索的背景下，出現了新舊體制并存的“雙軌制”格局。體制性的漏洞為一些黨員干部違法亂紀、從事腐敗行為提供了可乘之機。80年代，腐敗之風蔓延，嚴重破壞了正常的經濟社會秩序和體制改革的順利推進。面對新的腐敗現象，中央將走私、套匯、貪污受賄等嚴重經濟犯罪活動作為整治重點，展開了反腐廉政建設，為改革開放初期推動經濟體制改革和促進經濟建設提供了穩(wěn)定的政治環(huán)境。

3．市場經濟體制確立時期（1992-2002）：將黨政干部不正之風、重大經濟犯罪列為重點

    1992年，黨的十四大明確提出，中國經濟體制改革的根本目標是建立社會主義市場經濟體制，由此正式開啟了中國經濟市場化改革進程。建立社會主義市場經濟體制成為這一時期黨的中心任務。隨著經濟體制改革的快速推進，新舊體制轉換過程中的腐敗現象迅速蔓延。1989年到2002年，是我國反腐敗形勢空前嚴峻的13年[2]。為此，中央加大了反腐敗斗爭力度。一是糾正不正之風。相繼開展了“三清一剎”活動（即清理亂收費、用公款變相出國出境旅游、黨政機關及其工作人員利用職權無償占用企業(yè)的錢物，狠剎部門和行業(yè)突出的不正之風）；狠剎公路“三亂”、中小學亂收費、向農民亂收費等不正之風；清理預算外資金和“小金庫”；糾正醫(yī)療購銷中的不正之風；清理違規(guī)制售、購買和使用代幣券（卡）等。二是嚴查重點領域。對金融、房地產、工程建設等領域的案件進行嚴厲查處。1997年，黨的十五大提出了“堅持不懈地抓好領導干部廉潔自律、查辦違紀違法案件、糾正損害群眾利益的不正之風”這一“反腐敗三項工作格局”，將黨政不正之風、走私和騙匯逃匯套匯、損害群眾根本利益行為列為整治重點，進行了以黨風政風建設和懲治專項腐敗為工作中心的反腐廉政建設。經過10年的改革實踐，到21世紀初，中國初步建立起了社會主義市場經濟體制。

4．全面建設小康社會時期（2002以來）：將商業(yè)賄賂、損害群眾利益的不正之風列為重點

2002年召開的十六大，中央將全面建設小康社會作為21世紀頭二十年的奮斗目標。2003年召開的十六屆三中全會，首次提出了科學發(fā)展觀。之后召開的歷次黨代會，均明確要求以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經濟社會發(fā)展全局。這意味著進入21世紀，貫徹落實科學發(fā)展觀、全面建設小康社會成為黨的中心任務。從體制變遷來看，盡管社會主義市場經濟體制已基本確立，但仍不夠完善，為大量的腐敗行為提供了體制性空間，改革進入攻堅階段。商業(yè)賄賂、損害群眾切身利益的各種腐敗現象日益凸顯，直接危害社會公平正義和黨的執(zhí)政基礎。為此，2002年黨的十六大召開以來，反腐廉政建設進入了新階段。中央將市場經濟運行中出現的商業(yè)賄賂，土地征用中侵害農民利益、城鎮(zhèn)房屋拆遷中損害居民利益、國企改制重組中損害職工利益、高校錄取中的違法違規(guī)招生、拖欠和克扣農民工工資，以及安全生產、生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品安全等領域的不正之風作為反腐廉政工作重點，采取有效措施，嚴肅查處和治理。

二、通過開展黨性和思想政治教育活動警示和預防腐敗

中國共產黨是無產階級政黨，全心全意為人民服務是黨的基本宗旨。黨員干部手中掌握的是人民賦予的公權，科學執(zhí)政，依法行政，為人民群眾提供高效的公共服務是黨員干部的基本職責。堅定理想信念，保持共產黨員的政治本色，是黨贏得人民群眾支持和擁護，長期、合法、穩(wěn)固執(zhí)政的基本條件。建國60余年來，黨中央一貫重視黨員思想政治教育，積極部署和組織開展整頓黨的作風等各種教育活動。把全黨的理想、信念統(tǒng)一到對黨的基本綱領、基本路線和基本政策與方針的科學認識和自覺實踐上來，增強了黨的生命力、戰(zhàn)斗力和凝聚力，從而保持了黨自身的先進性與純潔性[3]。

1.建國初期的大規(guī)模整風

建國初期，針對黨風存在的突出問題，主要進行了三次大的整風整黨運動。1950年下半年開始、年底結束的整風運動，著重解決各級領導干部驕傲自滿情緒、官僚主義和命令主義作風，糾正貪污腐化、鋪張浪費等違法亂紀行為。1951年春至1954年歷時3年的整黨，重點解決基層黨組織存在的貪污腐化等突出問題。1957年開展的整風運動，著力于化解黨群矛盾、加強黨同人民群眾的聯系，但在實踐上犯了階級斗爭擴大化的錯誤。通過整風整黨，黨員干部的政治思想和道德觀念得到了改變，為50年代保持良好的黨風、政風起了重要的促進作用。

2.改革開放以來的整黨整風和專題教育

改革開放以來，開展了多次整黨整風和專題教育活動，著力于黨風治腐。主要包括：1983年10月，十二屆二中全會作出了整黨的決定，隨即從1983年冬季開始、至1987年5月結束，展開了歷時三年半的整黨整風建設；1998年，在縣級以上領導干部中開展了以“講學習、講政治、講正氣”為主題的“三講”教育； 2003年，在全黨開展了“三個代表”重要思想學習教育活動；2005年，開展了保持共產黨員先進性教育活動；2008年，開展了學習實踐科學發(fā)展觀活動。2009年1月，胡錦濤在中紀委十七屆三次會議上強調：“領導干部作風問題，說到底是黨性問題，黨性純潔則作風端正，黨性不純則作風不正”。黨風治腐的方式趨向于強調嚴肅紀律和突出作風引導[4]。通過整黨整風和專題教育活動，嚴明黨的政治紀律，加強對黨員干部特別是領導干部的理想信念教育和廉潔從政教育，使全體黨員在市場經濟體制環(huán)境下的思想政治素質得以提升，黨性修養(yǎng)得到提高，黨組織功能得以加強，為提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平、提高拒腐防變能力和應對風險能力提供了思想保證。黨性思想政治教育著力于腐敗預警和防范，開展經常性的教育活動成為腐敗風險預警和防范體系建設的一條重要經驗。

三、通過嚴厲查處違法違紀腐敗案件發(fā)揮警示和預防作用

六十余年的反腐廉政建設實踐表明，依法依紀查處腐敗案件，不僅具有事后懲治功能，而且能夠發(fā)揮重要的事前預警和防范功能。尤其是某一階段對重點環(huán)節(jié)和關鍵領域腐敗大案要案查處之后，往往出現一定時間段的腐敗行為收斂、黨風政風廉潔的整體局面，體現重要的腐敗警示和預防作用。

1.建國初期的大規(guī)模高頻次反腐

新中國建國初期，中央以建立反腐敗專門機構、進行廉政制度法規(guī)建設為組織和制度基礎，進行了包括“三反”、“五反”等在內的數次大規(guī)模反腐敗運動，取得了明顯的成效。以歷時11個月的“三反”運動為例，共查出貪污分子和犯有貪污錯誤的總人數達120.3萬多人，其中判處死刑42人，判處死緩9人；地縣級以上干部有嚴重錯誤而受到行政撤職、撤職查辦、逮捕法辦者4029人，其中省級干部25人，地級干部576人；另有5%以上的黨員不合格，被勸退。尤其是對重大貪污犯劉青山、張子善的處決，對領導干部以權謀私等違法違紀行為起到了重要的反面警示作用。到50年代中后期，建國之初的腐敗頻發(fā)局面得到了有效控制，黨風政風得以凈化，有利促進了社會主義建設的全面展開。

2.改革開放以來的分階段有重點打擊貪污腐化

改革開放之后，在不同的發(fā)展階段展開了反腐廉政建設專項治理。20世紀80年代重點打擊嚴重經濟犯罪活動和利用價格“雙軌制”進行國家緊俏物資的非法倒買倒賣行為，對維護經濟社會秩序、穩(wěn)定推進改革開放提供了政治保障。90年代，以查辦黨政領導機關、行政執(zhí)法機關、司法機關、經濟管理部門和縣（處）級以上領導干部違法違紀案件為重點，著重查處貪污賄賂、挪用公款、失職瀆職、貪贓枉法、腐化墮落等貪腐案件，為凈化黨風政風、規(guī)范黨政干部行為起到了預警和防范功能。進入21世紀，著重查辦領導干部利用人事權、司法權、行政審批權、行政執(zhí)法權等搞官商勾結、權錢交易、索賄受賄案件，為黑惡勢力充當“保護傘”的案件，嚴重侵害群眾利益的案件，群體性事件和重大責任事故背后的腐敗案件。改革開放以來30年間，全國紀檢機關共查處黨內各類違紀案件300多萬件，處分黨員350多萬人。2011年，紀檢監(jiān)察機關共處分縣級以上干部4843人，移送司法機關的縣級以上干部777人。持續(xù)性的專項治理活動，為純化黨政干部隊伍、密切黨群關系創(chuàng)造了積極向上的政治氛圍，為完善社會主義市場經濟體制提供了政治思想保證。

四、通過構建反腐廉政建設的領導體制和工作機制警示和預防腐敗

腐敗是人類社會發(fā)展到一定階段的必然產物，腐敗的歷史性、復雜性和反腐廉政建設任務的長期性、艱巨性決定了反腐敗是一項具有重大挑戰(zhàn)性的系統(tǒng)工程，必須科學領導、統(tǒng)籌規(guī)劃，通過富有成效的反腐工作展開。中國的國體和政體決定了反腐廉政建設必須堅持黨的領導核心地位。在黨的領導下進行的反腐敗和廉政建設實踐中，以反腐廉政建設機構的建立和完善為依托，探索形成了黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調、部門各負其責、依靠群眾支持和參與的具有中國特色的反腐敗領導體制和工作機制。探索建立科學的領導體制和工作機制是新中國建國以來腐敗風險預警和防范體系建設的又一成功經驗。

1.建國初期反腐敗專門機構的組建

新中國建國初期，黨中央高度重視反腐敗機構建設，組建了黨的紀律檢查機關、國家檢察機關和行政監(jiān)察機關，作為反腐敗的專門機構。改革開放之后，迅速恢復了文革期間遭到破壞的反腐機構，逐步健全和完善反腐廉政建設專門機構。

2.改革開放以來反腐敗專門機構的恢復與完善

1978年召開的十一屆三中全會，作出了重新組建中央紀律檢查委員會的重大決策。1983年9月15日，國家審計署正式成立。1986年12月2日，國家行政監(jiān)察機構恢復建制。1995年，最高人民檢察院反貪污賄賂總局成立。1993年1月1日，中央紀委、監(jiān)察部合署辦公。2002年11月，中央巡視制度出臺，之后開始向地方派駐巡視機構，并受中央紀委、監(jiān)察部直接領導。2007年5月31日，國家預防腐敗局成立，專司國家預防腐敗工作和預防腐敗國際合作與國際援助事務。反腐敗專門機構的建立和日益完善，為從實踐、理論和政策層面探索腐敗風險預警和防范的戰(zhàn)略、方針、政策及其實施辦法提供了組織依托，有力促進了腐敗風險預警和防范體系建設。

五、進行反腐廉政法規(guī)制度體系建設預防腐敗

制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束[5]。制度作為規(guī)范、約束和調整社會關系的基本準則，是人們行動的重要指南，在引導人們行為選擇上起重要的導向作用。新中國反腐廉政建設進程中，十分重視制度反腐，不斷建立健全相關制度體系，使反腐廉政建設逐步走上了法制化、規(guī)范化軌道。這些制度可分為兩大類：一類是以憲法為依據，制定一系列反腐倡廉法律法規(guī)；另一類是以中國共產黨章程為依據，制定了一系列黨內制度規(guī)定。黨紀國法相結合，構成了相對完整的反腐廉政制度體系。在進行反腐廉政法規(guī)制度體系建設的同時，不斷深化行政管理體制、財稅管理體制、投資體制、金融體制、國有資產管理體制改革，為上述制度體系的有效運行提供體制環(huán)境支持，也為進行重點領域和關鍵環(huán)節(jié)腐敗風險預警和防范提供了制度和體制支持。

1.改革開放之前廉政法規(guī)制度的確立

新中國成立后至改革開放之前，堅持搞群眾性政治運動反腐的基本思路，建立了各項廉政法規(guī)和制度，如懲治腐敗的法規(guī)——《關于處理貪污、浪費及克服官僚主義錯誤的若干規(guī)定》（1952）、《中華人民共和國懲治貪污條例》（1952）；財經制度——《關于禁止機關部隊從事商業(yè)經營的批示》（1950）、《關于實行國家現金管理規(guī)定》（1950）、《財政部設置財政檢查機構辦法》（1952）、《統(tǒng)一管理機關生產的決定》（1952）等；干部管理和待遇制度——《關于降低國家機關三級以上領導干部工資標準的決定》（1952）、《關于整頓對負責干部的特需供應、禁止商品供應“走后門”的指示》（1960）等；人民監(jiān)督制度——《關于在報紙上開展批評與自我批評的決定》等。這一系列制度性規(guī)范，對這一時期及早發(fā)現、及時糾正以及預防不正之風和懲治腐敗行為、鞏固新生政權提供了制度依據。

2.改革開放以來廉政法規(guī)制度的完善

改革開放以來，進一步完善了國家立法和黨紀黨規(guī)，使反腐廉政建設由群眾性政治運動轉向了教育、制度、監(jiān)督并重的基本思路，反腐敗和廉政建設制度體系進一步健全和完善，為轉型時期的反腐敗斗爭確立了良好的制度條件。國家立法方面，進一步完善了反腐法制體系。如《中華人民共和國刑法》（1979）、《關于嚴懲嚴重破壞經濟的犯罪的決定》（1982）、《關于懲治貪污、受賄罪的補充規(guī)定》（1988）、《關于懲治違反公司法的犯罪的規(guī)定》（1995）、《審計法》（修訂）（2006）、《中華人民共和國刑法修正案（七）》（2009）等。黨紀黨規(guī)方面，制定了一系列加強黨的自身建設的規(guī)范。如《關于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》（1979）、《關于黨內政治生活的若干準則》（1982）、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》（1997）、《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》（2003）、《中國共產黨黨員權利保障條例》（2004）、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》（2005）、《中華人民共和國公務員法》（2005）、《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》（2008）、《關于對配偶子女均移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規(guī)定》（2010）等。胡錦濤強調，“必須始終把制度建設貫穿黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐廉政建設之中，堅持突出重點、整體推進，繼承傳統(tǒng)、大膽創(chuàng)新，構建內容協(xié)調、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系”。中國共產黨反腐廉政建設的歷程表明，制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，必須高度重視制度建設，將制度建設作為黨的建設的重要內容之一，努力提高黨的建設的科學化水平，以制度預警和防范重點領域和關鍵環(huán)節(jié)腐敗風險，不斷推進黨的建設走上制度化、規(guī)范化、程序化軌道。

六、通過強化權力監(jiān)督和制約體系預防腐敗

1.構建中國特色的權力監(jiān)督體系

現代國家建設的實踐表明，不受約束的權力必然導致腐敗。約束權力客觀需要發(fā)揚民主。探索權力制衡與約束體制機制，發(fā)展民主政治、建設政治文明是現代國家的政治發(fā)展追求。有學者認為，民主是中國反腐敗的最終解藥[6]，建立權力制衡與監(jiān)督體制機制則是在反腐廉政領域發(fā)揚民主功能的重要舉措。新中國建國以來，中國共產黨一直重視權力制衡和監(jiān)督問題，在六十余年的執(zhí)政實踐中，逐步探索建立和健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，強化對權力的運行和監(jiān)督。目前，已經形成了由中國共產黨黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的具有中國特色的監(jiān)督體系。為防止黨的各級領導干部、國家機關工作人員濫權謀私、集體腐敗等違法違紀行為設置了邊界，有利于預警和防范腐敗風險。也為發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明，依法治國、建設社會主義法制國家提供了政治權力架構支持。

2.理順權力監(jiān)督制衡與約束關系

各種監(jiān)督力量既相互對立，又有機配合，形成了預警和防范腐敗風險的整體合力。黨內監(jiān)督致力于通過黨的紀檢機構針對黨員個人、以及黨員之間的相互監(jiān)督，發(fā)揚黨內民主，促進黨的自身建設。人大監(jiān)督是通過國家權力機關代表人民對行政、司法部門貫徹執(zhí)行國家政策和法律狀況實施監(jiān)督。政府內部監(jiān)督則是通過監(jiān)察、審計等政府監(jiān)督部門，監(jiān)督政府行政行為，促使其依法行政。政協(xié)民主監(jiān)督則是人民政協(xié)通過各種參政議政途徑，對國家機關和工作人員履職情況進行監(jiān)督。司法監(jiān)督包括人民法院監(jiān)督和人民檢察院的監(jiān)督，著力于促進司法公正和政府廉潔。公民對國家機關和工作人員享有提出批評、建議、申訴、控告或者檢舉等權利，且合法權益受法律保護。20世紀80年代以來推行的政務公開、廠務公開、村務公開、公共企事業(yè)單位辦事公開等制度，為保障公民監(jiān)督權利、提高公民監(jiān)督成效提供了條件。報刊、電視、廣播等新聞媒體和網絡監(jiān)督亦是推進社會民主、預防和懲治腐敗的一支重要力量。如截至2009年底，全國已有22個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）頒布了27個廠務公開、民主管理方面的地方性法規(guī)，實行廠務公開制度的企事業(yè)單位175.2萬個；中國網民人數達到3.84億，互聯網普及率達到28.9%，超過世界平均水平。企事業(yè)單位民主管理實踐和網絡監(jiān)督功能的發(fā)揮等，不僅保證了人民當家作主的權利，并且對預警和防范腐敗風險起到了積極的促進作用。

參考文獻：

[1]王傳利.新中國成立初期腐敗的高頻態(tài)勢及其原因[J].中共黨史資料，2006（1）: 114-119.

[2]邵景均.改革開放30年來反腐倡廉建設的理論與實踐[J].廣州大學學報（社會科學版），2008（7）: 3-9.

[3]鄭言.回顧與思考：新中國政治建設與政治發(fā)展60年[J].政治學研究，2009（5）：3-19.

[4]張增田.新中國建立以來反腐敗斗爭方式的演變及其趨勢[J].廣州大學學報（社會科學版），2010（1）: 5-13.

[5][美]道格拉斯·C.諾斯.杭行譯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：上海人民出版社， 2008.3.

[6]戴長征.腐敗與反腐?。鹤兏镏械闹袊媾R的嚴峻挑戰(zhàn)[J].中國行政管理，2004（9）：46-49.

本文來源：http://m.12-baidu.cn/w/zw/1274.html  《湖北社會科學》