農村集體土地產權制度改革困境破解—以河南省為例

     中原經濟區(qū)建設的重要任務之一就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破除城鄉(xiāng)二元分割。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破除城鄉(xiāng)二元分割，關鍵環(huán)節(jié)在于農村產權制度改革。改革農村產權制度,必然要求對農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、林權及房屋所有權進行確認登記，而其核心就是土地權。沒有土地權的確認，其他如林權、水利設施權的確認就是一句空話。因此，農村集體土地產權制度改革是整個農村產權制度改革的核心， 也是農村產權制度改革最直接和最重要的基礎性工作。它將為深化農村改革、促進各種生產要素自由流動、全面深入推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供強大的動力：為解放農村生產力、建立農村市場經濟體系發(fā)揮重要的推動作用。

一、農村集體土地產權制度改革的內容以及意義

農村土地產權制度改革就是要以“還權賦能”為核心，使所有權更加明晰、同時要放活經營權和保障收益權、并要落實處置權，從而構建一個具有清晰歸屬、明確權責、嚴格保護、流轉順暢特點的現代農村產權體系，促進農村資產資源權屬更加明晰化、實現產權要素資本化和配置機制的市場化以及管理監(jiān)督的規(guī)范化，為農村的農業(yè)經濟加快發(fā)展進一步提供制度上的保障。

    對農村集體土地所有權進行改革，完成農村集體土地所有權確權的登記以及發(fā)證工作。根據所有集體成員集體決策、按份共有的基本原則，努力探索并建立集體成員和集體經濟組織一起共同管理集體所有土地的體制和機制，處理好集體成員和集體經濟組織之間所存在的權責關系。對于國家所征收的集體所有土地，一定要全面落實社會保障、就業(yè)等配套政策并實現足額兌現的征地補償。按照一定的比例把土地用途轉變后所得增值收益返還給集體經濟組織，

把其用于集體成員的生活保障和發(fā)展壯大經營實體以及公益事業(yè)的建設。同時，還要開展對農村集體建設用地使用權制度的改革，并完成農村集體建設用地使用權確權的登記和發(fā)證工作。在符合規(guī)劃、尊重歷史和用地限額的基礎上，探索如何建立對集體建設用地的使用、互換、調換等體制機制，切實激活用好農村集體建設用地。在符合城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和土地利用總體劃的前提下，集體建設用地是可以用于公益事業(yè)并探索其如何用于公共性住房建設。

農村產權制度改革的成功實施，可為推動當地優(yōu)勢特色產業(yè)發(fā)展提供資金和人力資源支持，將有力推動第三產業(yè)和特色農業(yè)的快速發(fā)展。農村產權制度改革將依法確立農村土地的所有權和使用權，農村集體經濟組織和農民個人也將依法取得土地所有權證書和土地使用權證書。在此背景下，一當地村名可以通過搭建土地流轉平臺，可以向金融機構或社會融資，為特色農業(yè)發(fā)展提供動力；二是可以以土地作價入股、委托他人經營的形式，使農民轉化為農業(yè)工人，或者跳出土地，從事二三產業(yè)；三是對土地的使用權進行轉讓，從而加快土地流轉的速度，促進土地向規(guī)模經營的集中。我們要充分發(fā)揮農村產權制度改革帶來的有利條件，依托特色優(yōu)勢產業(yè)，著力打造生態(tài)農業(yè)旅游觀光基地，帶動以農家樂為主導的第三產業(yè)的快速發(fā)展。四、探索完善農村基層治理制度，為農村經濟社會發(fā)展提供組織保障農村產權制度改革必將促使農村社會深刻變革，促進農村基層民主政治進程。

政府層面借助改革需進一步深化完善農村產權制度改革后的基層治理制度和結構，以適應農村社會發(fā)展。 一是在政府指導和引導下，由村（社區(qū)）黨支部組織召開村民大會，選出村民代表，村民代表選舉產生黨群聯席會、監(jiān)事會與村委會共同組成村（社區(qū)）黨支部+黨群聯席會+村委會+監(jiān)事會的“2+2”新模式。黨群聯席會對村上的重大事項和決策進行討論、表決，黨群聯席會議定的事項由村民代表大會討論通過后，交由村委會執(zhí)行；監(jiān)事會不僅對村委會的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，還對村委會成員和全村的財務收支進行監(jiān)督，并收集民意向村支兩委反映，監(jiān)事會同時接受村民代表大會監(jiān)督。這種“2+2”基層治理結構和模式在政府和村民之間架起了一座橋梁，由過去的政府主辦型變?yōu)槿罕娮园l(fā)型，激發(fā)了村民參政、議政的激情，調動了村民參與管理村事務的積極性；二是在政府組織和指導下，在明確土地經營權的基礎上，可以將土地經營權“股份化”組建村（社區(qū)）農業(yè)生產聯社，整合村（社區(qū)）集體資源，對集體土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經營，并將土地的經營、流轉收益同資產經營權益一起納入股份分紅的范疇，必要時候，政府注入啟動資金作為村（社區(qū)）農業(yè)生產合作聯社的股份與其他主體合作成立有限責任公司來發(fā)展農業(yè)產業(yè)，農業(yè)生產合作聯社所得分紅可作為合作聯社成員再分配和村（社區(qū)）公益事業(yè)開支。這樣在“2+2”基層治理結構模式下，黨的執(zhí)政基礎更加牢固，社會和諧民主，又壯大了集體經濟組織，實現農民持續(xù)增收。

二、河南省農村集體土地產權制度改革的現狀

為了貫徹落實十七屆三中全會精神和《中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》， 河南省國土資源廳于2011年6月10日頒發(fā)了豫國土資發(fā)66號文件。文件規(guī)定為加快推進我省農村土地確權登記發(fā)證工作，要求2012年底完成農村集體土地所有權證卻權登記，并發(fā)放到每個具有所有權的農民集體經濟組織的工作。河南省政府于2011年10月9號頒發(fā)豫政77號文件，批轉省國土資源廳、財政廳、農業(yè)廳制定的《關于加快推進全省農村集體土地確權登記發(fā)證工作的意見》，要個各級主管部門，有關所轄區(qū)域內農村集體土地確權登記發(fā)證工作于2012年上半年開始籌備，2012年9月30號前開始，2015年12月31日基本完成。

全省各地市認真貫徹文件精神，于2011年12月份開展了集體土地所有權、農村集體建設用地所有權和農村土地使用權的登記發(fā)放工作。據我們走訪各個地區(qū)管理部門調研的情況，截止到2012年7月份，各地市陸續(xù)開展了轄區(qū)內的農村土地情況（包括地形、地界、轄區(qū)面積，下轄多少個行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村名小組、人口、農戶）的重新調查和確認；成立了專項領導小組負責農村集體土地確權登記和發(fā)證；確定了農村土地產權改革的試點范圍；提出了信息管理辦法；制定本區(qū)域《 農牧村集體土地確權登記發(fā)證工作實施方案》；審查并已經開始著手招標確認地籍測繪作業(yè)單位，截止到12年12月31號，洛陽、南陽、周口、信仰、新鄉(xiāng)地區(qū)的95%的主管部門都已經完成了招標的前期準備工作，正在與有關部門匯合，確定地籍測繪作業(yè)單位。而其他地區(qū)的部門由于資金和前期準備活動的不足，還未進入到此項環(huán)節(jié)。

各地市農村集體用地確權登記工作正積極穩(wěn)妥的開展，但進度卻不均衡，差異也比較大，就電話和實地調研成果來看，其中信陽市進展最快，做得最好。信陽市作為河南省農村改革發(fā)張綜合實驗區(qū)，經過三年多的農村實驗改革實踐，在集體土地確權登記發(fā)證工作方面缺德階段性的成果。截止到2012年7月份， 信陽市農村集體建設用地使用權確權面積137.7萬畝，確權頒證率90%；農村土地承包經營權已累計確權面積647.3萬畝，確權辦證率95%;房權確權已全面展開， 確權戶數66.64萬畝，確權率91%;集體林改確權的面積為906.8萬畝，確權率高達99%；農村水域灘涂養(yǎng)殖的確權面積為57.81萬畝，確權辦證率為64%.

三、目前河南省的農村集體土地產權制度改革面臨的問題和困難

當前全省農村集體土地確權登記發(fā)證工作開局良好，取得了一定的成效，但是仍存在經費落實不到位、宣傳力度不夠、地籍信息確認困難、法律層面支撐缺位、應急機制尚未建立等突出問題，致使該項工作在一些地方進展緩慢、甚至擱淺。

（一）地界界限不清、歷史遺留問題較多、邊界權屬爭議相當普遍

完整的地籍信息是農村土地產權改革的基礎，它包括權屬調查、地籍測量、土地登記、地籍檔案管理、地籍信息系統(tǒng)建設的工作內容，涉及到登機信息技術程序問題。一些地方的農村土地產權改革進行到地籍車輛的環(huán)節(jié)時，有40%左右的村委會之間因歷史遺留問題造成的地界界限不清，無法標定土地權屬界址點、線，因此也就為地基測量提供測繪依據。有些下去的牧業(yè)鄉(xiāng)，混牧想象嚴重，歷史上沒有形成固定的行政區(qū)域界限，這種情況還包括一些山區(qū)和林區(qū)。邊界權屬爭議問題的存在容易引發(fā)新的矛盾紛爭，影響社會穩(wěn)定，產權改革工作不改大膽冒進，出現了工作擱淺。

（二）管理層面的地塊面積爭議問題

管理層面的地塊面積爭議問題通常指的是實際面積要大于出現在承包合同和權證上的面積，問題的實際表現則是實際面積和農戶承包證書上的地塊并不一致，也就是“證地不符“。

形成這個問題的原因主要有以下幾個方面：

1． 在承包的面積和農業(yè)稅費進行掛鉤的時期，群眾干部們普遍認為要縮小經營權證和承包合同上的面積，從而盡可能的減輕負擔。

2． 一些農戶在對集體荒地私自進行開墾后，特別是在部分山區(qū)，不主動上報開墾出的土地，管理部門沒有及時發(fā)現并查處，也沒有確權發(fā)證。

3． 只是為了應付檢查，盲目與農民突擊簽訂承包合同、并發(fā)放經營權的證書，但合同和證書卻往往存在與實際承包土地不符的現象。

4． 在實施退耕還林政策以后，有些地方發(fā)放林權證與土地承包經營權互補銜接，‘一地兩證’現象比較普遍。

5． 在土地被征用后，沒有及時對承包合同和權證進行收回和變，因而出現有證無地或者有地無證的情況。

（三) 法律層面缺乏相應的支撐

自從國家開展農村產權制度改革之后，國家和省政府都為開展農村集體土地確權登記發(fā)證工作下發(fā)了紅頭文件，還包括了各個地方政府和相關管理部門下發(fā)的有關通知和指導意見，但在確權的效力、地籍調查工作的監(jiān)管等問題上卻沒有相應的法律法規(guī)支持，無章可循。產權明晰、證照齊全、無法律上的爭議是確權階段的工作目標。確保確權工作的依法有序進行和確權結果的合法有效是農村產權制度改革的重要內容。但在實際工作操作中，沒有有效的法律來確保測量結果的效力及實測面積與臺帳面積的效力，試圖利用土地登記發(fā)證機會將違法用地合法化的現象時有出現。

(四）農村產權制度改革宣傳力度不夠

很多基層的農民群觀念陳舊， 顧慮多，奉獻意思差，擔心改革后自身的利益受到損害；而有些基層的工作人員，對農村土地產權改革工作的重要性認識不夠，認為只是農戶們自己的事情，工作熱情不高，支持、引導、服務不夠，對改革政策解毒不到位，無法解答農戶的疑問。

（五）農村產權制度改革工作經費缺乏，經費不到位，后續(xù)工作難以開展

依據《中共河南省委、河南省人民政府關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的實施意見》精神，農村集體土地確權登記發(fā)證有關工作經費應足額納入本級財政預算。各級政府在“十二五”期間由于改革項目多，財政十分困難，全面落實經費有很大的難度?，F在有較多的地方政府沒有將計劃中的“三權”發(fā)證資金落實到國土資源部門。如我省的西北地區(qū)，根據《河南省農村集體土地確權登記發(fā)證測繪工作單位資質管理暫行辦法》規(guī)定, 對"三權"確權工作測繪作業(yè)單位進行招標, 2012年5月此地區(qū)縣市區(qū)已經完成招標, 并與作業(yè)單位進行了工作協(xié)商, 到7月份, 測繪工作單位已經到位, 準備前期工作, 但是由于經費不到位, 工作已經全面停止。

（六）針對地界權屬爭議, 缺乏應急機制

在我省的大部分地方, 由于存在農村地界不明顯等歷史遺留問題, 匆忙開展產權確權辦證工作, 使農民感到權益受到損害, 往往會發(fā)生群體事件, 當地政府卻沒有針對這種情況建立應急機制.

三、對我省農村產權制度改革現狀的政策性建議

針對上述河南省在產權確認工作中出現的問題, 結合調研結果， 對我省農村產權制度改革提出以下幾點建議:

(一）勘查地界界限、解決歷史遺留問題、消除邊界權屬爭議

在開展土地確權、頒證工作中，首先要對村（鎮(zhèn)）村（鎮(zhèn)）之間的地界界限進行調查摸底，通過召開村委會議、村民會議等方式吧情況摸清楚， 凡是村、鎮(zhèn)存在土地邊界全書不清、有爭議的意識一流問題，要成立解決歷史一流問題協(xié)調工作小組，對邊界爭議通過協(xié)調、協(xié)商、重新勘察等方式一次性予以解決。

在勘查地界界限、 解決歷史遺留問題的工作開展過程中， 要遵循尊重歷史，本著讓村民滿意的基本原則， 采取干部群總參與協(xié)商，信息公告公開的方式，防止因走過程、工作方法粗暴等行為引發(fā)新的矛盾出現和社會不穩(wěn)定事件。這些問題解決之后，方能進入產權改革程序，開展土地確權、頒證工作。

（二） 建立農村產權制度地方法規(guī)，規(guī)范改革工作：

農村產權制度改革的過程，有很多的歷史及現實問題需要解決，法律法規(guī)是推進工作的基本準則。對企圖通過非正常上訪滿足其不合理要求，以及在三權確認工作推進中散步耀眼、編造休假消息發(fā)布、帶頭組織違法雀替活動甚至圍堵國家機關的，必須局勢依法予以打擊，要嚴格執(zhí)行產區(qū)那瀆職改革政策，減少政策執(zhí)行的隨意性，提高政府部門的公信力。在實踐過程中政府仍需建立健全的法律法規(guī)主要包括：

1． 確定個產權主體的權利、義務關系，規(guī)范其土地使用、流轉和補償等行為， 界定土地管理部門的權限、義務及行政行為，嚴禁利用土地登記發(fā)證機會將違法用地合法化。

2． 針對《農村土地承包法》表述過于寬泛、缺乏實施條例等問題， 出臺我省的補充條例。

3． 制定針對我省省情的土地抵押貸款法規(guī)。

4． 為農民提供法律服務，建立農民土地權益遭受侵害的法律服務機制。

（三）加大宣傳力度， 提高村民、產權改革工作人員的認識

全面組織和開展對農村產權制度改革的宣傳和發(fā)動工作，讓廣大群眾干部全面認識到對農村產權制度進行改革的重要性及必要性，確保要做到保農村產權制度改革政策的宣傳做到家喻戶曉，宣傳到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個村組以及農戶。幫助廣大群眾干部了解農村產權制度改革的主要內容、總體要求以及相應的配套政策，要積極爭取廣大群眾對改革的理解和支持、要爭取讓廣大群眾做到對政策的真心擁護，從而廣泛參與到制度的改革工作中。

（四）足額預算， 確保改革工作經費的投入

根據《中共河南省委、河南省人民政府關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》精神，農村集體土地確權登記發(fā)證有關工作經費要足額納入本級財政預算。各級財政、國土資源部門喲加強農村集體土地確權登記發(fā)證專項資金使用的監(jiān)督檢查，確保農村集體土地確權登記發(fā)證專項基金專款專用。各級政府要克服“十二五”期間實施項目多、財政資金緊張、全面落實經費難度大等困難，確保將經費足額納入財政預算，并及時撥付國土資源等相關部門，保障該項工作的順利開展。

（四）如何完善農村集體土地產權制度改革的配套措施

作為一項綜合性的系統(tǒng)工程，農村土地產權制度的改革需要一定的配套措施保障才能實現。第一在對土地產權制度的推進工作中，用及時創(chuàng)立對耕地的有效保護機制。要實行對對耕地的分級保護，從而加強對保有耕地的管理和利用規(guī)劃，通過設立耕地保護基金的方式建立對耕地的保護補償機制。第二是依據現有農村產權的類型以及相關法律規(guī)定，建立并完善農村產權交易平臺。明確產權交易平臺的管理的部門歸屬、服務流程。服務區(qū)域。可以在一個交易平臺上辦理產權的流轉整合，例如成立一個綜合性的農村產權流轉服務中心等措施。四川成都就設立了中國首個農村產權交易所。第三，為促進農村土地的資本化，要積極的對農村的金融體系進行建設，加快農村金融制度的改革步伐。第四，建立獎補機制和應急機制為加快農村產權制度改革，調動農村集體和農民的積極性，應適當監(jiān)理獎補機制， 鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經濟組織積極推進產權制度改革，并對集體經濟組織在改制過程中發(fā)生的成本費用給于適當的補貼。獎補的原則是適當補貼、先評后獎?？荚u的內容和標準要結合當地改革進展程度確立考評指標。針對農村產權改革中可能出現的突發(fā)事件，政府應事先建立應急機制， 防止事態(tài)擴大化，保證當地社會大局穩(wěn)定。

參考文獻：

1. 《中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》2010

2. 《國土資源部財政部農業(yè)部關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》2011

3. 《中共河南省委、河南省人民政府關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》2010

4. 《河南省農村集體土地確權登記發(fā)證測繪工作單位資質管理暫行辦法》2011

5. 《關于加快推進全省農村集體土地確權登記發(fā)證工作的意見》2011