公眾參與教育公共治理的實踐困境與理性審視

隨著我國政治管理模式的轉(zhuǎn)型，教育管理方式也在不斷的發(fā)生新的變化。在經(jīng)歷了政府壟斷控制階段、市場選擇管理階段之后，教育管理已然走向了公共治理階段。教育公共治理力在建構(gòu)一種有限的政府、規(guī)范的市場、自覺的公民社會共同構(gòu)成的治理格局，在明確多元治理主體職能邊界的基礎(chǔ)上，尋求一種合作、互動、博弈、制衡、共生的多元治理方式。

它的特點之一即是倡導(dǎo)國家權(quán)力的讓渡，還政于民，實現(xiàn)權(quán)力向社會的轉(zhuǎn)移。而且隨著公眾權(quán)利意識、主體意識、法律觀念、正義精神的不斷崛起與提升，其參與意識及參與訴求也越來越強烈，開始成為當前教育公共治理框架下一股不可忽視的社會力量。然公眾參與教育公共治理并不具有天然的優(yōu)勢，在實踐中也常常遭遇種種參與困境。我們有必要對公眾參與教育公共治理的實踐予以客觀化的評價與認識，并寄希望于能夠從價值追求、能力提升、組織塑造、制度設(shè)計上實現(xiàn)對公共參與訴求的理性審視與引導(dǎo)。

一、公眾參與治理形式嬗變：從教育行政主導(dǎo)型參與走向教育公共治理視域下的積極參與

長期以來，教育作為政府特別是地方政府的一項重要公共事務(wù)，一直被認為是由政府提供并生產(chǎn)的，具有公共性質(zhì)的政府成為公共性的代言人。特別是計劃經(jīng)濟時代，教育政策的制定與執(zhí)行、教育資源的供給與分配、各級各類學(xué)校課程的設(shè)置與管理、教育系統(tǒng)的監(jiān)測與評估等都是由政府來親力親為的，教育行政的強制性特征極為突出。在這種科層制的“官僚管理模式”下，政治民主化水平相對較為低下，國家壟斷了公共教育服務(wù)的幾乎所有領(lǐng)域，政府在教育領(lǐng)域的絕對支配地位導(dǎo)致了公眾參與幾乎處于“零”狀態(tài)。即便參與，一般也是由政府發(fā)起，參與形式由政府決定，參與結(jié)果由政府確定，公眾參與非常被動。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，官僚體制下的教育行政管理出現(xiàn)了效率低下、教育質(zhì)量不高、教育服務(wù)單一的問題，無法滿足人們個性化、多元化的教育需求。這時，教育市場化為教育發(fā)展提供了一條可行路線。與之相對應(yīng)的是政府轉(zhuǎn)變教育行政管理職能，將市場機制引入教育領(lǐng)域，把部分管理權(quán)、運營權(quán)下放給學(xué)校，同時允許自由擇校，家長、學(xué)生如同市場上的顧客、消費者一樣，成為教育的消費者，而不再僅僅是受教育者。[1]從教育市場化的過程來看，公眾的教育需求與愿望開始作為教育政策制定的重要依據(jù)而受到重視，并在教育管理過程中實現(xiàn)了與政府權(quán)力的共享。此時的公眾參與程度相對于上一階段來說有了很大的進步，公民權(quán)利意識不斷增強，有了更加廣泛的參與權(quán)，參與能力與組織化程度也逐步提升。但由于教育管理部門過多的關(guān)注市場導(dǎo)向的經(jīng)濟效率而忽視了教育的“公共性”或者“準公共性”特性，教育的不均衡發(fā)展、教育資源分配的不公平等一系列問題成為難以解決的結(jié)構(gòu)性障礙。此時的公眾參與只不過是為強勢群體的利益表達提供了通道，而弱勢群體的教育需求、教育訴求被遮蔽或弱化。教育市場化運動下的公眾參與退化為一種片面的、象征性的參與，而不是全面性的、實質(zhì)性的參與。

市場主導(dǎo)的教育管理體制引發(fā)了教育的公共性危機。因此，從20世紀 90 年代開始，西方學(xué)者開始尋求既能創(chuàng)造市場競爭又能維護教育公共性的治理路徑。由是，“公民社會”開始進入教育管理的實踐，[2]與之相對應(yīng)的是教育公共治理模式的建立與完善。在教育公共治理語境下，政府、市場、公民社會成為影響教育管理效果的重要因素。通過公眾參與教育治理過程，一方面打破了政府壟斷教育的局面，同時也避免了市場的趨利化傾向。在保持教育效率的同時，滿足了公民精神、公共話語與公共利益的價值訴求。就目前我國現(xiàn)階段而言，也在積極的踐行教育公共治理的精髓。以《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的制定為例，在第一輪公開征求意見階段，有關(guān)教育行政部門通過互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站、電子郵件、信件、征文、中央重要媒體等多種渠道和形式,引導(dǎo)社會各界積極建言獻策，組織教育系統(tǒng)內(nèi)部廣大干部和師生員工建言獻策。社會各界人士發(fā)表意見建議210多萬條，成為中國教育史上民眾參與度最高的事件。[3]公民的積極參與不僅促進了教育治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，而且通過公開、自由、民主的協(xié)商討論，公眾的多元價值訴求得以整合，成為政府制定教育政策及典章規(guī)則的依據(jù)，為協(xié)商式民主參與模式開辟了道路。因此，教育公共治理模式下的公眾參與是一種積極、能動的參與，政府授權(quán)于民，公眾真正成為教育治理的主體力量，公民參與意識成熟，參與能力大幅度提高，開始走向一種全面的、實質(zhì)性的教育治理參與。

二、公眾參與教育公共治理的邏輯前提與實踐反思

雖然教育公共治理語境下的公眾參與在我國教育管理實踐中取得了一定的成績，但是行進過程遠非想象的如此簡單與輕松。因為公眾參與教育公共治理是有邏輯前提的。于外而言，在于“公民社會”的形成。伴隨“公共治理”這一政治學(xué)和行政學(xué)理論[4]的引薦而進入中國教育研究視閾的教育公共治理概念帶有典型的西方語境，其適用范圍是“公民社會”——它具有非官方性、獨立性、自愿性等特點。[5]但就目前現(xiàn)階段的社會狀況而言，我國的公民社會發(fā)育還相對較為遲緩，無論是公民個體還是公民組織，對政府都有很強的人身依附或組織依附性，因此在參與教育公共治理的過程中并非能獨善其身，或與政府“平起平坐”，自然也就失卻了公民社會的特性，無法做到真正意義上的公共治理；于內(nèi)而言，在于積極公民資格的打造。主體性與自主性是積極公民資格的內(nèi)在屬性，只有具備了積極的公民資格才能保證公眾參與的有效性。而依附性導(dǎo)致的主體性與自主性的缺失就成為公眾參與治理的最大阻礙。公民社會的初級發(fā)育與公民資格的缺乏使得政府在推行教育公共治理的過程中遭遇到的實踐困境可想而知。具體而言，公眾參與意識淡薄、參與能力有限在一定程度上反映了我國積極公民資格的不足，而參與組織化程度低、參與渠道不暢則暗含著我國公民社會的發(fā)展尚有提升空間。

首先，公眾參與意識淡薄。公眾參與教育公共治理意識淡薄，這與我國傳統(tǒng)的教育行政管理體制有很大的關(guān)系。傳統(tǒng)使然，教育似乎已在人們心中成為邏輯自明的國家控制事務(wù)而主動遮蔽了公民社會對教育發(fā)展的合法規(guī)制權(quán)與追問權(quán)。社會公民真正積極參與政府教育規(guī)劃建議的人并非多數(shù),即便在這些少數(shù)參與的普通民眾中也并沒有形成輸入(公民自主建議)與輸出(政府正式規(guī)劃)之間有效鏈接的心理認同,即認為自我影響力甚微,以至于更多的人在下次政治參與時選擇主動退出。[6]如今，雖然公眾參與的數(shù)量在不斷的擴大，但是參與質(zhì)量卻并不盡人意。這將阻礙著我國公民社會的進一步發(fā)育，公民公共精神的培育以及教育公共治理結(jié)構(gòu)的更新。

其次，公眾參與能力有限。教育公共治理本質(zhì)上是一種技術(shù)性業(yè)務(wù)，涉及到特殊的知識背景與能力要求。作為一般教育管理人員或技術(shù)人員（精英）、教育專家，他們具有解決教育公共事務(wù)和制定教育公共政策的經(jīng)驗與技能，因此在面對教育問題時一般能夠果斷從容的深入分析并妥善處理。而作為普通民眾，一方面對教育的認知與了解只是浮于表面現(xiàn)象，少有對教育規(guī)律及發(fā)生機制的深究與認識，具體到教育公共管理領(lǐng)域，其所知曉的基本知識、常識、相關(guān)資訊等更是少之又少。另一方面，教育管理對象的技術(shù)化與專業(yè)化程度，比如是否涉及到大量的專業(yè)知識與技術(shù)手段等都有可能成為公眾參與教育公共治理的制約因素，使公眾參與帶有很大的盲目性與表淺化。

再次，公眾參與組織化程度低。就目前而言，我國公眾參與教育公共治理多為分散性的個人而非組織化的社會組織，這有悖于公民社會發(fā)展的趨勢。因為公民社會最顯著的特點即是存在著大量的各種非國家或非政府所屬的公民組織, 包括非政府組織(NGO)、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體等。[7]雖然我國教育領(lǐng)域也有許多被認定的非政府教育組織，如教育學(xué)會、教育基金會、教育質(zhì)量評估所等，但缺乏公民治理的獨立文化背景，其科層化官僚特點、極強的行政依附性以及財務(wù)上的非獨立性運轉(zhuǎn)而備受[8]指摘。另一方面，雖然有些教育協(xié)會組織能夠獨立運營，但規(guī)模小、活動少、注冊困難、公眾認同度低等，作用與功能基本上處于名存實亡的狀態(tài)。公眾參與組織化程度低，在一定程度上就不能起到聚合公民利益訴求的作用，而分散的利益表達是無法對教育管理取向形成強大映射力的。

最后，公眾參與渠道不暢。雖然政府通過法律或制度理清了公眾參與教育公共治理的角色，并賦予了相應(yīng)的地位與權(quán)利，但公眾參與教育治理的權(quán)力范圍、實現(xiàn)路徑、程序保障以及權(quán)利救濟等方面卻無明確的闡述，尤其是在參與教育政策制定、教育行政執(zhí)法監(jiān)督、教育產(chǎn)品供給與分配、教育績效評估等方面缺乏系統(tǒng)的規(guī)范。參與渠道的不明朗或者不通暢導(dǎo)致無組織化的利益群體在缺少利益表達的通道、表達無用、表達無門或事后表達的情況下可能會選擇非制度性的參與渠道，通過各種媒介進行醞釀發(fā)酵，最終形成社會輿論壓力，進而迫使教育行政管理部門被動應(yīng)對。同時，因公眾參與渠道的缺失，教育行政管理基本處于管辦評一體的狀態(tài)，這容易造成教育行政管理內(nèi)部腐敗等其他一些不良作風的滋生。

三、走向公共理性:公眾參與教育公共治理的理想路徑

建構(gòu)公眾參與的教育公共治理體系與框架必須從我國的教育實際出發(fā)，針對積極公民資格的缺失及公民社會發(fā)育遲緩等問題，必須從價值層面、能力層面、組織層面以及制度層面等方面進行深層次的認識與思考，使公眾參與教育公共治理建基于公共理性之上，為公民的有效參與奠定堅實的基礎(chǔ)。

（一）價值層面：通過深度的思想啟蒙與觀念變革培育公民的公共精神

誠如美國社會學(xué)家英格爾斯所說的那樣: 許多致力于實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展中國家, 正是在經(jīng)歷了長久的現(xiàn)代化陣痛和難產(chǎn)后, 才逐漸認識到: 國民的心理和精神還被牢固地鎖在傳統(tǒng)意識中, 構(gòu)成了對經(jīng)濟與社會發(fā)展的嚴重障礙。如果一個國家的人民缺乏一種賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ), 如果執(zhí)行和運用著這些現(xiàn)代制度的人, 自身還沒有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變, 失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的。[9]在我國，由于儒家文化傳統(tǒng)影響較為深遠，臣民思想重于公民意識，權(quán)力統(tǒng)治重于自由精神，中國大眾遠未獲得“公民資格”所期許的公共精神——對公民權(quán)利、公民義務(wù)的認知與認同。而且就現(xiàn)有的公眾參與教育治理狀況而言，也多是出于理性經(jīng)濟人的考慮，趨利避害，傾向于讓別人替代自己行使公民權(quán)利或義務(wù)，“搭便車”行為較為普遍。為此，要實現(xiàn)公眾真正參與到教育公共治理中來，就必須對公眾進行深度的思想啟蒙與觀念變革。作為政府，應(yīng)通過主動邀請參與、教育信息公開、民意調(diào)查等多種方式喚起公眾對教育問題的討論與協(xié)商，積極引導(dǎo)公眾參與教育公共治理，將對民主價值的關(guān)心根植于教育治理系統(tǒng)的思維之中。教育的效率不應(yīng)放棄，但更要注重民主、公平的價值取向，從而建立政府與民眾之間的信任關(guān)系，以合理的途徑化解教育治理過程中的各種利益矛盾與沖突。作為民眾，應(yīng)積極培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識，主動參與教育公共治理，摒棄公眾參與中的自利誘因,把關(guān)懷的目光投向社會和他人,真正做到以公共利益的最大化為目標。[10]通過對教育事務(wù)的監(jiān)督與批判、討論與對話，深化對教育公共治理的認識與了解，提出有建設(shè)性的教育改革意見或建議，積極為政府分擔教育治理責任，維護公共教育利益，養(yǎng)成公共精神，自覺履行公共責任等。

（二）能力層面：提升公眾參與教育公共治理的知識與能力水平

參與教育公共治理必須具備一定的素質(zhì)與能力。正如前文所言，教育公共事務(wù)的解決本質(zhì)上來說是一種技術(shù)性業(yè)務(wù)，它需要專業(yè)的知識與能力為基礎(chǔ)。公眾要想?yún)⑴c其中并真正發(fā)揮作用，就必須具備相關(guān)的知識背景與能力。雖然對公眾教育知識與能力的要求并不像教育管理精英那樣專深，但應(yīng)達到參與教育公共治理所必備的素質(zhì)：如能夠?qū)逃彩聞?wù)發(fā)表自己獨到的見解或作出評估，能夠運用合理的參與方式與技巧參與到教育政策制定與決策中來，能夠選擇合適的時機、方式、形式與教育管理部門進行平等地溝通與對話；能夠準確的表達自己的利益訴求，能夠利用、協(xié)調(diào)各種資源以影響教育政策的制定與執(zhí)行等。但就目前而言，公眾的教育科學(xué)文化水平普遍低下，參與教育公共治理的能力更是可想而知。與之相悖的是在普通民眾教育科學(xué)素養(yǎng)較為低下的背景下，我國存在著教育理論資源嚴重浪費的事實。對此，教育理論工作者應(yīng)擔負起教化民眾的社會職責，從專業(yè)領(lǐng)域走向公共領(lǐng)域，引導(dǎo)公眾能夠運用教育基本知識、基本理論、基本原理、基本規(guī)律分析教育問題，用理性的力量潛移默化地去變革公眾參與教育治理的觀念、思路與行為，在與公眾的互動中，增強公眾的教育科學(xué)意識，提升公眾對教育公共事務(wù)的批判、建構(gòu)能力。除此之外，教育輿論也是提升公眾參與教育公共治理知識與能力水平的重要實踐手段。教育輿論作為展示教育新動向、傳播教育新理念的途徑與手段，越來越成為公眾參與教育公共治理的重要途徑。通過對教育決策、教育公共事務(wù)和重大教育事件的監(jiān)督與討論、批評與反思，尤其是對其背后制度缺陷、社會根源的分析與討論，不僅可以增進公眾對我國教育現(xiàn)狀的認識與了解，也極大提升了公眾參與教育公共治理的意識與能力。

    （三）組織層面：引導(dǎo)公眾由分散的個體參與走向有序化的組織參與

不斷涌現(xiàn)的網(wǎng)民與公眾參與，以及更大規(guī)模的公共知識分子與媒介的聯(lián)盟，折射出中國的社會表達欲望和能力都在大跨步的增進。[11]但我們也要看到，公民社會的到來并不僅僅意味著公眾個體的積極參與，更核心的在于公民社會組織的發(fā)展與興盛。作為教育公共治理的主體，公眾個體的參與與表達只能是局部的、表層的、無序的，甚至有時候是盲目的、混亂的。而組織化的、有序化的公民參與卻可以深入治理內(nèi)核，把握政府治理趨向，影響與改變著政府政策決策，而且還能夠為政府的“善治”提供可能?；诖耍督逃?guī)劃綱要》 第 15 章第 47 條提出要“培育專業(yè)教育服務(wù)機構(gòu)。完善教育中介組織的準入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用?！盵12]各類教育組織由于其存在于公民社會之中，與公眾有著較強的親和力，互動聯(lián)系較為緊密，有利于集結(jié)社會成員的教育利益，反映公眾教育訴求，以增進公眾的福祉為鵠的。而且由于其獨立于政府之外，且資金多源于海外基金、國內(nèi)私募或市場，因此具有很強的獨立性與自主性，可以全面而客觀的作為治理主體參與到教育政策議題討論與設(shè)計、教育過程監(jiān)督、教育效果評價、教育專項研究中來，在與政府、市場的博弈中爭取到更多的利益。除此之外，這些成長于民間的教育組織由集合效應(yīng)而形成的公民治理體系更易于吸收與整合民間優(yōu)勢力量，形成龐大的社會組織網(wǎng)絡(luò)，從而彌補政府組織、市場的缺陷，提供“體制內(nèi)研究所看不到的角度、達不到的層面、能給政府和社會提供不被注意到的信息、更多的政策選擇?！盵13]它們不僅推動著治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，滿足公眾的利益訴求，而且為政府“善治”起到了監(jiān)督與保障作用。

（四）制度層面:通過制度設(shè)計提升公眾參與的有效性與科學(xué)性

在過往發(fā)生的一些教育事件中，我們越來越認識到公眾參與教育治理的重要性與必要性。但是由于缺乏理性的分析與有效的制度設(shè)計，公眾參與基本上都是沿著非制度性參與的方式行進的，這在一定程度上影響了公眾參與的有效性與科學(xué)性?！督逃?guī)劃綱要》指出要“調(diào)動全社會參與的積極性，進一步激發(fā)教育活力，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求?！盵14]可以說，這為公眾參與教育治理提供了合法化基礎(chǔ)。但是對公眾參與教育公共治理的權(quán)力范圍及自主管理的權(quán)力空間、公眾參與教育治理的動力機制、公民參與管理過程中的程序規(guī)則、權(quán)利救濟以及進入教育管理領(lǐng)域的途徑與方法等都未有明確的說明。正是由于公眾參與教育治理缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)范與制度保障，導(dǎo)致一些公眾的參與流于形式，或者訴求無門，積怨成深，對教育指責不絕于耳。正如張斌賢教授所言：我們所能看到的更多的是對學(xué)校、教育的一味批評、指責，有時甚至是非常情緒化和武斷的責難，教育改革和發(fā)展缺乏一種同情、理解、寬容、合作的建設(shè)性的社會輿論環(huán)境。這就造成了學(xué)校、教育發(fā)展與外部社會文化環(huán)境之間的關(guān)系不斷處于一種‘亞健康’狀態(tài)。長此以往，將對我國的教育事業(yè)產(chǎn)生非常嚴重的危害”。[15]由是，政府應(yīng)建立與完善公眾參與教育治理的體制與機制，從制度上遏制非制度性參與。一要完善公民參與的法制體系，明確公眾參與的方式、方法、規(guī)則、程序等，使公眾參與教育治理的一系列活動能夠有法可依、有章可循。二要制定與出臺公民參與的相關(guān)政策，細化公民參與事項，為公眾參與教育治理提供可操作的程序。三是拓展公眾參與的渠道與途徑，包括適當提高公眾在教育治理中的人員安排比例，搭建公眾訴求與利益表達的平臺，建立與完善教育行政與公眾溝通機制、重大教育輿情通報制度、意見征詢制度、調(diào)查聽證制度等。最后，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息平臺，與公眾實現(xiàn)及時、平等的溝通與對話，引導(dǎo)公眾參與走向更加理性。

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