公信力危機(jī)與改革：我國慈善組織的困境與出路

一、我國慈善組織及其公信力現(xiàn)狀

在非典和汶川大地震等社會(huì)重大事件的推動(dòng)下，我國的慈善事業(yè)發(fā)展飛速，社會(huì)組織也如雨后春筍般在全國各地涌現(xiàn)出來。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截止到2012年我國登記在冊的社會(huì)組織已達(dá)到49萬多個(gè)。在我國，NGO被分為官辦NGO和民辦NGO，前者是自上而下的NGO，很大程度上受到政府的主導(dǎo)和控制；后者是自下而上的NGO，多由民間人士基于社會(huì)需求發(fā)起。目前我國的社會(huì)組織依然以官辦為主，但隨著政策的開放以及慈善理念的廣泛傳播，民間社會(huì)組織的力量也日益龐大，在我國慈善事業(yè)中占有一席之地。尤其在08年汶川大地震期間，民辦NGO以其優(yōu)秀的組織動(dòng)員、募集籌款和運(yùn)作效力備受政府和全社會(huì)的矚目，因而2008年也被稱為“民間NGO元年”。

慈善公信力即慈善組織和慈善活動(dòng)在社會(huì)系統(tǒng)信任中獲得的社會(huì)認(rèn)可和公眾信任的程度[3]，它體現(xiàn)的就是公眾對(duì)于我國慈善系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)效率、組織能力、服務(wù)水平等多方面的信任。公信力是慈善事業(yè)發(fā)展的生命源泉，公信力高低體現(xiàn)了民眾對(duì)慈善組織的認(rèn)可程度，并直接反映在社會(huì)捐贈(zèng)的金額上。而慈善組織和慈善事業(yè)的公信力則是需要信息公開和透明機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。然而，當(dāng)前我國的慈善組織卻面臨著嚴(yán)重的信任危機(jī)。2011年的“郭美美事件”使得公眾對(duì)自08年汶川地震以來慈善丑聞?lì)l發(fā)的慈善組織不滿情緒集中爆發(fā)，積聚多時(shí)的質(zhì)疑直指“官辦”慈善機(jī)構(gòu)的透明度和公信力，慈善組織的公信力危機(jī)嚴(yán)重阻礙了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。

二、我國慈善組織公信力危機(jī)及困境

   慈善丑聞極大的削弱了社會(huì)民眾對(duì)慈善的熱情和對(duì)官辦慈善組織的不信任，同時(shí)也暴露了當(dāng)前官辦慈善體制下信息不公開，運(yùn)作機(jī)制不透明、缺乏有效監(jiān)督等諸多問題。  目前，我國慈善組織存在以公信力缺失為主的上述諸多發(fā)展困境，各種不利因素重疊下慈善組織成長步履維艱。

（一）官辦慈善體制下缺乏監(jiān)管

 在中國公益慈善事業(yè)的發(fā)展中，政府所起的作用十分強(qiáng)大。它不僅是許多慈善活動(dòng)的發(fā)起者、組織者、參與者和管理者，甚至是許多公益慈善組織背后的操縱者。[1]在這種官辦體制下，我國的慈善組織缺乏真正的獨(dú)立性，受到政府自上而下的控制，雖然政府撥款給予了慈善機(jī)構(gòu)一定的資金支持，推動(dòng)了公益慈善事業(yè)的發(fā)展。但行政化的干預(yù)，使本應(yīng)是全民性的、社會(huì)公民自主自愿性質(zhì)的慈善行為變得政府化、形式化，甚至帶有強(qiáng)制性，失去了慈善的真正意義。與此同時(shí)，政府在慈善組織中的角色不清，雙重身份使其難以真正起到對(duì)慈善組織的監(jiān)督作用。許多官辦慈善組織受到政府的管理和操縱，得不到有效的監(jiān)督，從而給腐敗提供了溫床。

（二）民間組織生存受限，地位缺失

在現(xiàn)行的官辦慈善體制下，民間組織沒有政府機(jī)關(guān)依靠，生存空間受限，步履維艱。根據(jù)《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等現(xiàn)行條例的相關(guān)規(guī)定，我國民間社會(huì)組織在進(jìn)行登記時(shí)，必須掛靠相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位，才能取得合法地位。許多民間組織因找不到業(yè)務(wù)主管部門，因而無法取得合法身份，一直游走于灰色地帶。有學(xué)者估計(jì)，在中國實(shí)際存在的社會(huì)組織可能超過300萬個(gè)，且年均增長率在8%至10%。這意味著，近九成民間組織處于“非法狀態(tài)”。[2]

雖然在郭美美事件后，民政部加速了我國慈善改革的力度，逐漸放寬政策，啟動(dòng)全國性社會(huì)組織直接登記，目前在19個(gè)省份已開展或試行，但依然有近一半省份的民間組織無法直接登記。另外，全國90%以上的慈善捐款被政府和官辦慈善組織壟斷，官辦慈善組織在政府的資金支持下，發(fā)展勢頭迅猛，將資金不足的民間組織排擠在外，長久以來便形成了我國慈善事業(yè)的資金壟斷現(xiàn)象。這種資源壟斷使得從民間募集來的善款不但沒有流入民間，反而被政府控制，而真正貼近民眾的民間社會(huì)組織卻面對(duì)著獲得本土捐款難的“資源瓶頸”，被排擠在外。正因目前民間組織在官辦慈善體制下的生存受限，真正的民間慈善組織無法施展，而一些合法的民間慈善機(jī)構(gòu)卻在掛羊頭賣狗肉，使得民眾對(duì)慈善組織的真實(shí)度存在諸多質(zhì)疑。

（三）慈善組織信息不透明，不公開

目前，我國慈善組織的財(cái)政賬務(wù)公開程度相對(duì)較差，盡管部分組織已建立了網(wǎng)絡(luò)信息公開平臺(tái)，但其所公布財(cái)政數(shù)據(jù)僅是資金金額的羅列，而對(duì)相關(guān)慈善款項(xiàng)的具體流向、所辦具體項(xiàng)目、項(xiàng)目成本花費(fèi)、成本占慈善款項(xiàng)的比重，以及是否符合使用善款的原則卻缺乏詳細(xì)說明[4]，就現(xiàn)實(shí)狀況來說，對(duì)于慈善資金的監(jiān)督仍由國家審計(jì)部門負(fù)責(zé)，慈善組織的資金管理及公示各有其內(nèi)部的管理制度，不盡相同，目前尚未建立起一套統(tǒng)一的、公開透明的社會(huì)公示制度，加上缺乏行之有效的監(jiān)督，公眾無法明了自己的捐款去向何方、是否有效使用，因而無法對(duì)慈善組織給予信任。在《2013年度中國慈善透明報(bào)告》中顯示，2013年的樣本組織平均透明指數(shù)為43.11分，依然未達(dá)到及格水平。同時(shí)，在報(bào)告的相關(guān)民意調(diào)查中，超七成公眾認(rèn)為我國慈善組織的信息工作有一定程度進(jìn)步，這說明我國慈善事業(yè)“玻璃口袋”的透明度還有待提高，對(duì)此公眾也有較高的期待。

（四）慈善機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督，問責(zé)機(jī)制不健全

 在當(dāng)前官辦慈善體制的背景下，慈善組織通常由政府控制或主導(dǎo)，NGO自身也設(shè)有自己的監(jiān)管部門，在政府與組織雙重監(jiān)管下，往往會(huì)形成管理工作重疊、監(jiān)督主體混亂的局面，不僅擾亂了慈善組織的正常運(yùn)行秩序，也會(huì)造成管理效率低下等問題。另外，在政府領(lǐng)導(dǎo)下的官辦慈善組織得到政府的大力庇佑，對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督在一定程度上就是對(duì)自己的監(jiān)督，因而政府監(jiān)督的力度和強(qiáng)度也受到極大限制。由此，才會(huì)出現(xiàn)善款挪用、政府人員內(nèi)部腐敗等現(xiàn)象。

同時(shí)，我國慈善還缺乏健全的社會(huì)問責(zé)機(jī)制。當(dāng)前針對(duì)慈善組織的問責(zé)機(jī)制還存在著法律上和制度上的漏洞，一方面，無法可依的狀態(tài)使慈善組織常常鉆法律的空子，違法行為也得不到應(yīng)有的懲罰；另一方面，由于沒有相關(guān)法律法規(guī)作依靠，來自社會(huì)自下而上的監(jiān)督力量相對(duì)薄弱，無法真正使捐贈(zèng)者行使監(jiān)督的權(quán)利，慈善組織也沒有向捐贈(zèng)者公開信息接受監(jiān)督的法律強(qiáng)制力。慈善機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督，社會(huì)問責(zé)機(jī)制不健全，在很大程度上阻礙了我國慈善事業(yè)和慈善組織的發(fā)展，有礙于慈善公信力的恢復(fù)和提高。

三、試探我國慈善組織的改革出路

雖然丑聞給慈善組織帶來了許多不良影響，但卻又不失為我國慈善改革的新契機(jī)。改革的關(guān)鍵不僅在于處理慈善組織現(xiàn)存問題，更在于確定我國慈善組織今后的發(fā)展方向。針對(duì)慈善事業(yè)的各項(xiàng)問題，我國政府各部門相繼出臺(tái)了相關(guān)政策法規(guī)以推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，慈善組織也積極面對(duì)問題彌補(bǔ)和改善現(xiàn)有不足，但全面完成我國慈善改革、實(shí)現(xiàn)與發(fā)達(dá)國家接軌，仍需上下求索。

一方面，要改革我國慈善體制，鼓勵(lì)民間慈善組織。從上文闡述的當(dāng)前我國慈善組織公信力危機(jī)面臨的問題中不難看出，這些癥結(jié)的根源就在于當(dāng)前的官辦慈善體系。正是由于政府的過度干預(yù)、職能越位，才嚴(yán)重影響了官辦慈善組織的正常發(fā)展，也抑制了民間慈善組織的成長和發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)我國的慈善轉(zhuǎn)型，就必須改革現(xiàn)行的慈善體制，改善官辦慈善組織資金壟斷的局面。弱化政府在慈善組織中的權(quán)利和地位，由主導(dǎo)者變?yōu)閰f(xié)助者、支持者，使官辦慈善組織去行政化，真正履行好監(jiān)督職責(zé)。只有政府與慈善組織保持一定距離，才能改善權(quán)力越位、監(jiān)管缺位的現(xiàn)狀。在改革官辦慈善組織的同時(shí)，政府應(yīng)大力推動(dòng)民間慈善組織的發(fā)展，真正認(rèn)識(shí)到民間組織在慈善事業(yè)發(fā)展中不可替代的位置，認(rèn)識(shí)到慈善事業(yè)的全民性和社會(huì)化的實(shí)現(xiàn)，需要凝聚全社會(huì)的力量，而非僅僅通過作好政府自身工作就可達(dá)到的。在政策上降低民間社會(huì)組織注冊門檻，使越來越多的草根組織獲得合法地位。

另一方面，要健全慈善監(jiān)管和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。應(yīng)盡快建立信息公開透明機(jī)制，完善線上線下的財(cái)務(wù)和工作信息公開平臺(tái)，讓公眾能夠切實(shí)看到慈善組織的運(yùn)行和財(cái)務(wù)狀況。只有信息公開化、組織運(yùn)作透明化，才能真正獲得公眾的信任，提高自身公信力。對(duì)內(nèi)要建立和完善行業(yè)監(jiān)督和自律機(jī)制，加強(qiáng)工作人員的思想教育，提高思想覺悟，從慈善組織內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律。另外，慈善組織應(yīng)積極接受社會(huì)各界的監(jiān)督，設(shè)立由社會(huì)各界的專業(yè)人士組成的獨(dú)立于政府與慈善組織之外的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，客觀、公正、真實(shí)的反映慈善組織的發(fā)展?fàn)顩r，代表民眾對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督。 

【參考文獻(xiàn)】

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[11]《2013年度中國慈善透明報(bào)告》發(fā)布 透明度提高33.1%[EB/OL],   http://society.people.com.cn/n/2013/0922/c1008-22992452.html