新型城鎮(zhèn)化進程中我國城市土地集約利用問題研究

黨的十九屆五中全會提出“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”。只有持續(xù)挖掘城鄉(xiāng)需求潛力，才能更好的構建區(qū)域穩(wěn)定發(fā)展的新格局。2021年兩會政府報告中又重申“推進新型城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)化的進程需要耗費大量土地資源，但土地資源本身數量是有限的，導致城市用地需求與供給之間矛盾加劇。因此在新型城鎮(zhèn)化進程中解決城市土地集約利用的問題十分重要，只有合理利用城市土地資源，才能更好的平衡城市建設與土地開發(fā)利用之間的問題。

一、城市土地集約利用的內涵

土地集約利用是相對于土地粗放利用而言的。主要研究通過在單位土地面積上合理增加資本和勞動的投入，以提高土地收益的經營方式。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農用地集約利用的概念則被引用到城市土地的研究之中，提出了城市土地集約利用的概念。城市土地集約利用是指在一定的經濟環(huán)境中，根據城市自身發(fā)展的科學規(guī)劃需求，通過調整城市產業(yè)布局、完善城市土地利用機制、創(chuàng)新土地利用模式等多種途徑，從而實現用更少的投入帶來更多的產出，進而提升整個城市土地資源總體利用效率，使城市未來發(fā)展空間更為廣闊，實現經濟、社會、生態(tài)效益的最大化，從而實現更好的新型城鎮(zhèn)化。

二、新型城鎮(zhèn)化與城市土地集約利用之間的關系

（一）新型城鎮(zhèn)化推動城市土地集約利用

首先，城鎮(zhèn)化最明顯和最直接的表現是城鎮(zhèn)空間得以擴展。城市規(guī)模擴大以及數量增加，就是農地轉非農地的過程。在這一過程中，農用地的保護壓力十分巨大。為了緩解耕地資源壓力，要加大對城市土地集約利用，減少對耕地的侵占。其次，城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平后，必然會導致土地利用結構發(fā)生一定程度的改變。產業(yè)將會從低級逐漸向高級演變，土地利用效益也會提高。最后，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展將推動人們觀念的轉變，從原來的“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”方向發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化中的科學發(fā)展觀以及所強調的“以人為本”的觀點，對于各級政府強化城市空間的規(guī)劃和管理具有重要作用。

城市土地集約利用促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展

城市土地的集約利用對于新型城鎮(zhèn)化的影響也是十分顯著的。首先，合理利用城市土地資源，能夠更好滿足城市各產業(yè)部門對于土地的需求，緩解人地之間的矛盾。其次，城市土地利用結構的優(yōu)化與調整為解決“大城市”病等城市發(fā)展過程中的問題提供了新思路。在城市內部空間中，城市綠化用地面積加大、老舊小區(qū)住房功能調整等等，都會直接或者間接改變城市未來發(fā)展環(huán)境，進一步推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成一個良性循環(huán)。最后，城市土地的集約利用，使得城市土地形成若干個具有競爭性和排他性的“產權區(qū)域”，實現土地這種特殊生產要素能高度聚集并產生巨大經濟效益，最終推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

三、我國城市土地集約利用存在的問題

（一）城市住宅空置率較高，土地資源配置不合理

新型城鎮(zhèn)化追求“以人為本”，因此發(fā)展城市住宅是構建城市化良好發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，但過于追求城市住宅建設，將會導致土地資源不合理利用。城市住宅空置現象在我國一些城市普遍存在，我國住房空置率高達22.4%，住房市場明顯存在供大于求情況。全國城市之間經濟發(fā)展普遍不平衡，大城市吸引了大量外來人口，引起“人房”分離，房產長期閑置，再加上投資炒房者囤積房產，引起資源極大浪費。政府過于追求土地財政收入，導致一些地區(qū)新區(qū)和開發(fā)區(qū)不斷增加，土地資源配置過分向住房傾斜卻又未能發(fā)揮住房本身作用，形成土地資源配置不合理。

（二）城市規(guī)?！皵偞箫灐笔綌U張，土地資源浪費現象嚴重

隨著經濟的快速發(fā)展，城市用地擴張速度也相對較快。由于我國城市管理體制等方面原因，對城鄉(xiāng)結合部土地進行征收開發(fā)的成本要低于舊城區(qū)改造的成本，于是城郊的耕地不斷受到侵占，大部分城市走上了外延式發(fā)展道路，城市建成區(qū)逐漸轉到“攤大餅”式的擴張，有的建成區(qū)面積甚至呈幾倍增長，城市土地利用規(guī)模上存在較大問題。并且在侵占過程中，也出現了“占而不用”、“占而不實際利用”等情況，這些情況都將直接或間接影響城市未來的發(fā)展以及產生土地資源利用效率不高的問題。

城市土地開發(fā)利用無序，土地資源的綜合效益差

從城市土地利用方向上可看出，城市建設嚴重失衡，形成一種畸形的發(fā)展格局，城市的建設忽視了對“人”的重視，也是忽視了新型城鎮(zhèn)化建設與發(fā)展的重點就是以“人”為主的發(fā)展模式，大多城市沒有重點解決到人民百姓根本生活需求，導致城鎮(zhèn)化演變成各種開發(fā)商之間的“攻城略地”，通過征地、賣地，使得房地產發(fā)開成為當今的主流趨勢，各種高檔酒店、大型CBD等設施過熱，從而忽視了居民所迫切需要的公共設施用地，例如經濟適用房、廉租房的構建，以及與之相配套的綠化場地、交通用地等公共基礎設施用地嚴重不足。

四、促進我國城市土地集約利用的路徑探索

（一）促使住房回歸居住屬性，合理配置土地資源

我國正在實施“房住不炒”政策，使房子回歸居住屬性后再征收物業(yè)稅，增加空置住宅持有成本，從而降低住宅空置率，使不同用途的土地資源得以開發(fā)利用，而不是過于集中于房地產開發(fā)，從而促使土地資源合理分配。并要改變政府激勵制度，從一味追求“GDP”為主的功利性政府向社會服務型政府轉變，改變政府在原有土地經營中所扮演角色，要將政府的職能真正轉變到公共服務中去，使政府充當土地的管理者而非土地的壟斷者，推進政府改革。

（二）充分挖掘城市存量土地，積極參與舊城區(qū)改造

城鎮(zhèn)化的發(fā)展并非一味的追求城區(qū)面積擴張，更應該追求在已有土地面積上更加合理的利用。對城市舊城進行改造與升級，對城市中的老舊小區(qū)、棚戶區(qū)、閑置多年的建設用地進行改造，完善居民生活的配套設施，既能改善城市居民的居住環(huán)境和提高建筑容積率，提升人民幸福指數，還能充分利用城市土地，發(fā)揮存量土地資產價值。同時為了城市未來的長久發(fā)展，要充分挖掘城市低下空間，深入探測城市土地的潛力價值，盤活城市內部存量土地資源，更能帶動整個城市經濟的發(fā)展。

（三）做好城市的發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化城市土地利用結構與空間布局

城市總體規(guī)劃是對城市未來發(fā)展方向上的規(guī)劃，是一種超前的計劃與部署，城市有關規(guī)劃部門要根據本地實際情況，進行統(tǒng)一規(guī)劃，明確城市性質、發(fā)展規(guī)模以及功能定位。優(yōu)化城市土地的空間布局，關鍵地段的工業(yè)、住宅、商業(yè)服務用地要界址清晰明確，充分發(fā)揮各類用地的用途，使其真正價值得到顯化。城市規(guī)劃建設中，生態(tài)環(huán)境的保護也應提升到一個關鍵高度，只有將“吃飯”、“建設”、“生態(tài)環(huán)境保護”這三者之間的關系協(xié)調到位，才能更好發(fā)揮土地利用的綜合效益。

五、結語

綜上所述，我國經濟社會的不斷發(fā)展以及新型城鎮(zhèn)化的進程的不斷加快，土地的集約、節(jié)約利用將在很長一段時間仍然是發(fā)展的重點目標，只有在不斷穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，繼續(xù)提升城市建設用地的利用效率，才能真正提升新型城鎮(zhèn)化進程的質量，在社會效益、生態(tài)效益、經濟效益中充分體現出土地集約利用的價值。

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