調整農業(yè)經營體系政策的幾個相互關系——中州學刊

 與構建農業(yè)生產經營體系相適應的農業(yè)政策調整，首先是一次全方位的農業(yè)政策調整，不僅是農業(yè)生產經營領域內的政策調整，而且涉及整個農業(yè)體制和機制，甚至還涉及整個社會機制。其次是農業(yè)政策涉及關聯因素繁多又復雜，不能顧此失彼，必須兼顧方方面面的關聯因素和利益關系，尤其以下6個方面關系需要在研究制定相關政策時充分注意：
（一）既要有所傾斜，又要保證公平
中央一號文件提出“繼續(xù)增加農業(yè)補貼資金規(guī)模，新增補貼向主產區(qū)和優(yōu)勢產區(qū)集中，向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社等新型生產經營主體傾斜?！庇捎谡呔哂袑蚬δ?，在構建新型生產經營主體之初，向其傾斜有必要。但是必須重視與其他經營主體之間的平衡。國家財政補貼農戶有三個層次，一是農戶普遍受惠的部分，如良種補貼等；二是主產區(qū)和優(yōu)勢產區(qū)受惠的部分；三是新經營主體受惠的部分。前兩個部分惠及一般農戶，要保證以前政府承諾的部分，以及繼續(xù)增加的部分。新經營主體受惠部分，除了過去已經給予的以外，主要是新增補貼向新型生產經營主體傾斜的部分。因此新增財政補貼既要向新經營主體有所傾斜，又要保證與其他主體之間的平衡。一些地方通過“優(yōu)中選優(yōu)”，評出“五佳”、“十佳”新經營主體，再集中財政補貼獎勵需要商榷，這可能會損害普遍受惠的一般農戶和其他新經營主體。
對于新經營主體的財政補貼，需要“雪中送炭”，而不是“錦上添花”。建議財政補貼集中在兩方面：一是初期投入費用較大的農田基本建設和水利工程設施方面，當然建成后作為集體資產，新經營主體只具有使用權。二是租金補貼，各地由于區(qū)位條件不同，租金很不同，東北等地有200-300元，北京、上海等大城市1000元以上。新經營主體與單一制小農戶相比，增加一項租金費用，會較大地增加成本，對于剛剛起步的新經營主體帶來了不小的困難，可以給予租金資助?？梢灾苯淤Y助新經營主體，也可以直接資助轉讓承包地的農戶。須防止一股腦兒向新經營主體傾斜。集中資源“壘大戶”，不僅對其他農戶不公平，而且對于新經營主體自身發(fā)展不利。
（二）既要擴大經營規(guī)模，又要重視社會化服務
我國農業(yè)在擴大經營規(guī)模的同時，必須十分重視社會化服務。因為社會化服務既是農業(yè)規(guī)模經營的社會條件，我國農業(yè)經營規(guī)模不可能很大，除了人多地少的自然稟賦以外，社會化服務體系的不成熟也是重要的原因。同時也是提高農業(yè)規(guī)模經濟的要求。通過社會化服務，實現專業(yè)化，從而可以補充我國適度規(guī)模的不足?？梢园凑辙r業(yè)生產前、農業(yè)生產中和農業(yè)生產后，提供不同的社會化服務。如農業(yè)生產前可以提供種子繁殖、種苗培育、種子加工等社會化服務；農業(yè)生產后可以提供農業(yè)配送、加工、銷售等社會化服務；在農業(yè)生產過程中可以按照工藝（農藝）提供播種、植保、灌溉、收割、儲運等社會化服務。
現在一些地區(qū)的新經營組織主體已經出現了銷售渠道不暢通等困難，需要有專門銷售服務的社會化組織。一些地方提倡家庭農場自購農機具，其實小農具自購，大型農具可以社會化服務，以降低服務成本。這樣農業(yè)生產的經營組織可以將大部分的生產經營活動交給這些社會化服務組織完成，自己只要承擔決策、管理和一些零星和不便于外包的工作。
由于這些社會化服務組織不受區(qū)域空間的限制，可以同時服務許多農業(yè)生產組織，這樣就每項農藝作業(yè)而言，規(guī)模相應得到擴大，實現了同質的規(guī)?；?，從而在整個農業(yè)規(guī)?；缴系靡蕴岣?，彌補了我國農業(yè)生產經營規(guī)模不可能過大的缺憾。因此如何在財力、稅收和貸款方面對農業(yè)社會化服務組織提供支助應該是農業(yè)政策的重要方面。
（三）既要構建微觀組織，又要重視整個經營體系的培育
首先要構建農業(yè)經營的微觀組織。生產經營組織是配置資源、組織生產經營活動的最基本單元，是社會生產生產力的組織基礎。要按照市場經濟運行規(guī)則，構建新型農業(yè)經營組織，其中重點是家庭農場。按農業(yè)部的解釋家庭農場是指家庭成員為主要勞動力，從事農業(yè)規(guī)?；?、集約化、商品化生產經營，并以農業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農業(yè)經營主體。家庭農場與單一制的家庭承包戶的差異，一是前者實現了規(guī)模經濟，后者基本上自給自足，二是與單一制的家庭承包戶不同，家庭農場是經過工商部門注冊，實行自主經營、自負盈虧的農業(yè)經營主體。農業(yè)大戶是擴大了的家庭承包戶，但沒有經過工商部門注冊。農業(yè)聯戶經營是合伙制家庭農場，公司農場則是公司管理的農場。
但是實踐中大家對于家庭農場的認識并不統(tǒng)一，比如有些地區(qū)將幾千畝承包土地，二十個雇傭勞力的專業(yè)農場稱作為家庭農場，實際上應該屬于公司農場而不是家庭農場。有些人主張家庭農場只能從事農業(yè)，而不能兼業(yè)，要求家庭農場要以農業(yè)收入為主要收入來源，主要為了防止很多人借此政策圈地套錢。其實家庭農場作為經濟實體，必須從事農業(yè)，但是家庭人員除了農業(yè)外，兼業(yè)其他產業(yè)在國外如美國、日本十分普遍，甚至超過專業(yè)農場的數量。防止政策圈地套錢主要應該通過財政工商部門的監(jiān)督審計來實現。界定家庭農場和其他新型農業(yè)經營主體的法定地位，對于今后政府出臺有差別的扶持政策十分必要。
其次要重視整個經營體系的培育。中央2013年1號文件提出“集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合”的要求，是新型農業(yè)經營體系的基本特征。整個農業(yè)將成為互相關聯、分工合作，多元化、多層次的專業(yè)化經營體系，其中各個有機組成部分，各司其職，相互協(xié)調配合。在未來我國農業(yè)經營體系中，除了上述所討論的構建微觀農業(yè)經營組織外，要重視以下三個重點部分。
一要重點抓好服務型農業(yè)組織。專業(yè)化服務相對資本投入大、技術含量高、市場化要求強，應該鼓勵工商企業(yè)和社會資本進入。對于農業(yè)種業(yè)、農產品市場等具有公益性的服務組織，國家財政應該給予資助，對于農業(yè)科技服務等具有公共福利性質的服務型組織應該由國家組建，財政撥款運行。
二是重點抓好農業(yè)合作組織。從事農業(yè)種養(yǎng)的農場與農業(yè)服務組織的合作，需要契約聯系。美國等農業(yè)資源豐富的國家是大公司與農場簽訂契約，在我國也曾經參照美國的模式，通過契約建立公司加基地加農戶的模式，但是效果并不如愿。原因是與美國相比我國農業(yè)生產經營的規(guī)模太小，一方面與規(guī)模相對較大的服務組織在簽約博弈中往往處于弱勢地位。而作為規(guī)模相對較大的服務組織在與規(guī)模相對較小的種養(yǎng)的農場契約，由于這些企業(yè)繁多分散，產生的交易成本較大。一個有效的方式是在兩者之間增加一個中介組織，這個組織就是近期來在我國廣泛興起的在適度規(guī)?；霓r業(yè)生產組織基礎上形成的農業(yè)合作組織。分散為各家各戶的農業(yè)生產經營組織，通過農業(yè)合作組織與大型專業(yè)化組織之間建立簽約建立平等的合作關系，一方面可以實施有效的專業(yè)化分工，另一方面可以有效地將單個的農業(yè)生產經營者進入社會化大市場。
三是重點抓好大型龍頭企業(yè)的培育。農業(yè)組織的一體化、趨大化當今世界范圍內農業(yè)組織形式的一個重要發(fā)展趨向。在美國60%的農產品集中在嘉吉、大陸等十家大型農業(yè)公司，87%的牛肉集中在4家大公司。全球2萬億美元的食品貿易受控于10家國際大公司，其中6家為美國公司。中國要從農業(yè)大國變成農業(yè)強國，需要大型農業(yè)公司與農業(yè)集聚平臺組織、引導和配置我國的農業(yè)資源。在我國沿海大都市，以及河南、內蒙等地農業(yè)種源、加工、銷售領域的大公司，有條件通過政策扶持，逐漸培育成為國家級和世界級的大型農業(yè)企業(yè)，為我國農業(yè)現代化作出更大的貢獻。
（四）既要引入社會資源，又要維護農民的優(yōu)先權
社會資本下鄉(xiāng)可以盤活原來分散低效率的農業(yè)，帶來二三產業(yè)的現代管理和經營方式，為農業(yè)輸入各種現代要素。但是社會資本下鄉(xiāng)是把“雙刃劍”，必須加以管理。有些房地產企業(yè)，打“擦邊球”，美稱開拓休閑農業(yè)，實際上建度假村、造別墅，“圈地”搞房地產開發(fā)。農業(yè)用地必須用于農業(yè)為世界發(fā)達國家的慣例。如美國、日本等國家，土地可以自由買賣，但不能隨便改變農業(yè)用地的性質。
引入社會資源的同時要維護好農民的權益。發(fā)展適度規(guī)模經營主要是培育專業(yè)大戶、家庭農場，不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃農戶承包地。農民是土地所用權的主人，又是土地承包權的委托人。凡是原產權擁有者或使用者，或者其合伙人，在轉讓、出租等產權發(fā)生變更時擁有優(yōu)先權，為世界各國法律保證。因此在社會資本進入時，如果當地農民具有同等條件應該具有優(yōu)先條件。農民在一般種養(yǎng)業(yè)上具有優(yōu)勢，只要他們愿意自己承包，社會資本就將被限制。在農業(yè)服務業(yè)和農業(yè)設施化、集約化程度較高的農業(yè)工廠化產業(yè)，由于社會資本具有明顯優(yōu)勢，而多數農民又無條件，應該歡迎工商企業(yè)進入。
當然在農民之間，組建家庭農場需要擴大承租的，也需要實施優(yōu)勝劣汰的制度?，F在不少地區(qū)已經制定比較嚴格的準入制度。上海松江區(qū)已經提出要求“綠色證書”上崗等“家庭農場主準入制度”。今后還應該試行農田承租的招標制度，促使我國有限的農業(yè)資源與最優(yōu)的農業(yè)勞動力資源結合。
（五）既要利于務農者種好地，又要利于更多的農民非農化
構建新型農業(yè)經營體系的最終目標是使留在農村從事農業(yè)的農民和離開農村從事非農產業(yè)的原農民過上城市人一樣的現代文明生活。但是新型農業(yè)經營體系的構建，要以大量農民脫離農業(yè)，從事非農產業(yè)為前提。據來自新型家庭農場試點地區(qū)的報告，由于家庭農場有顯而易見的效益，廣受農戶歡迎，有些地區(qū)甚至出現了農民搶田種的現象，但是農民完全退出農業(yè)的狀況并不樂觀。即使像上海有90%以上的農民實現了非農就業(yè)，但據調查仍有40%左右的農戶不愿意將自己的承包地流轉出去。
在我國非農就業(yè)有多大空間，決定著我國農業(yè)適度規(guī)模經營規(guī)模有多大。擴大并穩(wěn)定非農就業(yè)是實現適度規(guī)模經營的前提和瓶頸。為此產業(yè)結構調整是要留有足夠的有利于農民非農就業(yè)的服務業(yè)和勞動密集型產業(yè)，為農民非農就業(yè)疏通通道；必須逐漸廢除城鄉(xiāng)對立的戶籍管理，落實農民進城非農就業(yè)的國民待遇，使他們進得來，留得下，真正成為新城市人；提高非農就業(yè)農民的收入，通過公共財政資源的平等享受降低進城成本和風險；制定與非農就業(yè)農民相關住房、醫(yī)療、養(yǎng)老金等方面的政策，在真正意義上實現非農就業(yè)農民的城鎮(zhèn)化。只有在社會保障、非農就業(yè)等問題得到解決，并有比較合理的土地流轉收入的情況下大部分農民才愿意退出農耕。
（六）既要保證農民長久承包權益，又要激活土地資源
農民的承包經營權是農民神圣不可侵犯的權利，必須毫不動搖地堅持。必須認真做好土地確權、登記、頒證等工作。土地流轉必須自愿、有償和合法。同時又必須激活土地資源，應該將土地權實施三權分離，一是所用權，屬于代表農民的村集體所有（城市郊區(qū)為國家所有）；二是承包權屬于承包農民所有；三是承包權的使用權，可以為承包農民所有，也可以通過租賃為被租賃的新型農業(yè)經營主體所具有。農村土地所有權不可以自由轉讓，但是承包權和承包權的使用權屬于產權范圍，根據權限和功能具有不同價格，可以有償轉讓或租賃。承包權的繼承權法律已經明確，承包權入股在上海、江蘇蘇南構建農民合作社時已經實現（如太倉推行土地、勞動力、資金入股的股份合作社）。但其產權特性仍然沒有充分體現。產權在市場經濟中最重要的特征是必須有市場價格并可以流通。由于這些產權沒有價格，土地租賃的租金也就沒有價格依據；由于產權沒有價格，難以成為農民的財產，當農民獲取城市戶籍時，難以通過租賃和有償轉讓獲益；由于沒有價格依據也無法作為貸款的抵押。而只有承認并規(guī)范土地的產權屬性，建立完善的土地流轉交易機制，才可以加快農民的土地退出，新型農業(yè)經營組織才能快速發(fā)展。
注釋
①楊仕?。骸兑惶栁募⒘ν萍彝マr場“松江模式”有望得到推廣》，《華夏時報》2013年2月22日。
②顧仲陽：《農業(yè)部：全國土地流轉面積2.7億畝》，《人民日報》2013年3月5日。
③《家庭農場融資難、用地難土地流轉成瓶頸》，《廣西日報》2013年3月1日。
④《松江已有1200多戶家庭農場》，《解放日報》2013年2月17日。
⑤《寧波將重點培育一萬家“家庭農場”》《中國寧波網》2013年2月19日。
⑥《鄧小平文選》第1卷，人民出版社，第323頁。
⑦《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，第180頁。
⑧《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，第180—382頁。
⑨《國外家庭農場各具特色》，《四川農村日報》2013年4月3日。
⑩劉運梓、宋養(yǎng)琰：《家庭農場在發(fā)達國家大量存在的原因》，《學習與思考》1984年第1期。
[11]《美國農場的發(fā)展現狀》，《新華網》2006年2月21日。
[12]尹成杰：《農業(yè)跨國公司與農業(yè)國際化的雙重影響》，《農業(yè)經濟問題》2010年第3期。