淺議政府投資項目代建制

 引言
“代建制”最初起源于20世紀(jì)90年代的廈門，嚴(yán)格意義上講國際上并未出現(xiàn)過“代建制”一詞，然而借鑒各國成功經(jīng)驗的“代建制”卻在我國逐步取代了傳統(tǒng)的“自建制”項目管理模式，最終發(fā)展成為國務(wù)院針對政府投資工程項目推出的一項新的建設(shè)管理制度。
1 “政府投資項目代建制”的概念
目前并沒有一個統(tǒng)一、規(guī)范的定義來描述“代建制”。2004年7月國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）中指出，對非經(jīng)營性政府投資項目推行“代建制”，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)項目實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的建設(shè)實施方式[1]。
這里的“政府投資項目”是我國發(fā)展過程中逐步形成的特有概念，美國一般稱之為“政府工程”、日本及香港則稱其為“公共工程”。2000年財政部出版的《政府投資項目標(biāo)底審查實務(wù)》中指出“政府投資項目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，……，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款及國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目”[2]。
對政府投資項目實行“代建制”其根本目的是希望通過“代建制”實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，遏制政府投資過程中的壟斷、貪腐問題，提高非經(jīng)營性工程項目的建設(shè)管理水平，確保工程項目的質(zhì)量、進度和工期目標(biāo)實現(xiàn)，進而提高政府資金的使用效益和效率。自2004年后代建制正式開始在我國福建、安徽等地區(qū)進行推廣試點，眾多學(xué)者也將研究重心轉(zhuǎn)向“代建制”。
2 傳統(tǒng)政府投資項目管理模式的局限性
傳統(tǒng)的政府投資項目管理是集“自投、自建、自管、自用”為一體的自建式管理模式，其流程如圖1所示。在這種管理模式下，政府部門既是投資方、使用方，又是工程項目建設(shè)、管理方，如此集權(quán)的結(jié)果往往使投資工程面臨工程投資決策失誤、進度拖延、成本過高、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等問題，具體表現(xiàn)為以下幾方面。
2.1 臨時性、分散性管理 傳統(tǒng)“自建式”管理模式下，政府投資項目由使用單位（即投資單位）通過臨時組建基建單位進行建設(shè)管理，易造成非專業(yè)單位的臨時性、分散性管理。最典型的例子即是“工程伊始組建基建單位、工程結(jié)束基建單位解散”，這種行為的最終結(jié)果往往是權(quán)利責(zé)任關(guān)系不明確，工作效率低下。
2.2 財政撥款監(jiān)管疏松、項目邊界蔓延 “自建制”下資金來源于財政撥款，政府職能單位無償使用資金、不用履行償債義務(wù)，同時在整個建設(shè)過程中財政局等單位并不履行管理監(jiān)督責(zé)任，因此政府部門從本部門利益出發(fā)的自營性建設(shè)易出現(xiàn)無完整計劃、機會主義的行為。在建設(shè)過程中經(jīng)常出現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的情況。據(jù)統(tǒng)計，政府投資項目多數(shù)都超出預(yù)算20%-30%，有時甚至1-2倍[3]。“自建制”的結(jié)果必然是項目超預(yù)算、超期、超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)等問題。
2.3 貪腐問題日益嚴(yán)重 “自建制”項目自投、自建、自管、自用，缺少專業(yè)機構(gòu)的監(jiān)督控制，政府投資部門權(quán)利過于集中，導(dǎo)致在項目招標(biāo)等階段出現(xiàn)大量非法的權(quán)力尋租行為，貪腐問題日益嚴(yán)重，嚴(yán)重影響公共財政的使用效益。正是上述問題的出現(xiàn)，促使“代建制”的發(fā)展，代建制模式實質(zhì)是在迎合政府投資項目非營利性特點、解決現(xiàn)實問題的基礎(chǔ)上的一種制度的變遷，即用高效率的代建制管理模式取代傳統(tǒng)項目管理模式。
3 政府投資項目代建制模式優(yōu)勢分析
自我國“代建制”在福建、安徽等地開始試點后，代建制根據(jù)地方特色形成不同的管理模式。張敏（2011）將代建制劃分為三種模式，即政府專業(yè)管理機構(gòu)模式、政府指定專業(yè)代建公司模式、項目管理公司競爭代建制模式[4]。童?。?012）以地區(qū)特點為劃分標(biāo)準(zhǔn)將代建制劃分為重慶模式、深圳模式、上海模式、廈門模式、福建模式[5]。
然而不管如何劃分，代建制的原理是不變的，即由項目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目代理人對項目的可行性研究、勘察、設(shè)計等全過程進行管理，并按要求質(zhì)量、成本、工期目標(biāo)完成項目總體目標(biāo)，竣工驗收后移交項目使用人的管理模式，如圖2所示。
這種代建制較傳統(tǒng)自建制項目管理模式存在不少優(yōu)勢，其中最顯著的優(yōu)勢有以下三點：①項目決策規(guī)范化、科學(xué)化。代建制要求使用單位將工作委托于代建單位，代建單位通過專業(yè)咨詢機構(gòu)的詳盡分析進行決策、采用多環(huán)節(jié)的招標(biāo)確定供應(yīng)單位。政府投資項目更趨向于市場化，用合同進行約束工作，在項目前期決策階段決定所建設(shè)項目目標(biāo)，通過招標(biāo)降低采購成本，提高供應(yīng)商質(zhì)量，最終實現(xiàn)資金使用效益的最大化。②項目管理水平專業(yè)化。代建制下的項目管理團隊，均擁有大批專業(yè)人員、豐富的工程項目管理經(jīng)驗。通過專業(yè)的團隊進行工程管理，能更好的對項目進行全過程的計劃、指揮、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)及監(jiān)控。③遏制貪腐問題。代建制打破了傳統(tǒng)的“自投、自建、自管、自用”模式，在代建制下政府投資單位、代建單位、投標(biāo)單位、監(jiān)理單位、使用單位彼此工作分離，可有效的相互制約監(jiān)管，使整個項目活動更加公開化、透明化，從而從源頭上遏制貪腐問題的發(fā)生。
4 政府投資項目代建制存在的問題及思考
①配套法律制度不健全，應(yīng)不斷進行完善。盡管代建制已經(jīng)廣泛推行，然而其是建立在合同基礎(chǔ)上的民事關(guān)系，非法律制度。首先，法律制度未明確規(guī)定代建單位與政府部門產(chǎn)權(quán)關(guān)系。現(xiàn)階段代建企業(yè)與政府部門裙帶關(guān)系較深，易導(dǎo)致行業(yè)保護主義、地方保護主義的繁衍，使得權(quán)責(zé)不清；其次，現(xiàn)行管理辦法中未有明確的代建單位準(zhǔn)入門檻、人員素質(zhì)要求?，F(xiàn)行管理辦法僅要求工程專業(yè)人員的要求，而代建單位因其工作性質(zhì)，人員不僅需具有專業(yè)技術(shù)，還應(yīng)具有較強的管理技能。最后，代建企業(yè)、建設(shè)企業(yè)責(zé)任權(quán)利邊界模糊。通過委托代建，民事責(zé)任由建設(shè)單位轉(zhuǎn)移至代建單位，其余的行政、刑事責(zé)任則仍由建設(shè)單位承擔(dān)。然而法律并未明確規(guī)定代建行為結(jié)束后工程責(zé)任風(fēng)險等權(quán)利及責(zé)任歸屬問題。相關(guān)配套法律制度的完善是一個循序漸進的過程，只有意識到問題的存在，才能不斷的進行完善整改。②代建費用標(biāo)準(zhǔn)有待制定?，F(xiàn)階段代建管理報酬標(biāo)準(zhǔn)仍依據(jù)2004年財政部的指導(dǎo)意見決定，“其代建管理費標(biāo)底由同級財政部門比照基建財務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費標(biāo)準(zhǔn)編制”[1]，該規(guī)定未考慮代建單位工作、責(zé)任、風(fēng)險、利潤、報酬的綜合因素，往往代建報酬偏低，造成代建單位與建設(shè)企業(yè)權(quán)責(zé)推脫、監(jiān)管不到位等問題。合理的費用標(biāo)準(zhǔn)可提高代建單位的責(zé)任意識，實現(xiàn)“職責(zé)分離、權(quán)責(zé)對等”。
盡管目前代建制存在的問題不少，然而不可否認(rèn)代建制是我國政府投資體制改革的重要成果之一，其可有效促進政府投資決策的規(guī)范化與科學(xué)化、提高項目管理的專業(yè)化水平、遏制貪腐問題的發(fā)生，進而實現(xiàn)政府投資效益的最大化。