論彭水縣森林采伐限額管理-社科論文

森林資源是人類的寶貴財富，它和人類的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，森林功能的多樣性決定了森林對于一個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的重要價值，因此，對于一個老少邊窮的農(nóng)業(yè)大縣來講，可持續(xù)林業(yè)也就成了我縣經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會的一個重要課題。我縣是全市七個林業(yè)大縣之一，長期以來，林業(yè)的建設(shè)與發(fā)展受到了多方面因素的制約，出現(xiàn)了森林過度采伐、樹種結(jié)構(gòu)簡單、林分趨向幼齡化、林地大量流失等森林發(fā)展的不可持續(xù)性，在這些森林不可持續(xù)性發(fā)展林業(yè)的表現(xiàn)中，人們對林木的過量采伐和亂砍濫伐，導(dǎo)致森林資源消耗失控，形成資源危機(jī)是一個十分嚴(yán)重的問題。
森林采伐限額是《森林法》確定的一項(xiàng)重要法律制度，是控制森林資源過量消耗、保證森林資源持續(xù)增長的核心措施，也是統(tǒng)籌林業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會三大效益協(xié)調(diào)發(fā)揮的重要手段。它是市級林業(yè)行政主管部門依據(jù)法定程序和方法制定的，經(jīng)國家行政主管部門批準(zhǔn)的，具有法律效力的特定行政區(qū)域或經(jīng)營單位每年采伐胸徑5厘米以上林木蓄積的最大限量，各區(qū)縣必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得突破。采伐限額實(shí)行分類管理，撫育采伐可用主伐限額，人工林采伐可占天然林限額，工業(yè)原料林采伐可占一般用材林限額，其它各分項(xiàng)限額指標(biāo)不得相互挪用、擠占。從一系列森林采伐限額制度來看，應(yīng)該說，它的目的及本身的價值是十分直接而明了的，那就是通過控制森林的年采伐量來達(dá)到逐年增加森林資源存量從而最終實(shí)現(xiàn)森林的永續(xù)利用，達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會。但是，長期存在的超限額采伐的現(xiàn)實(shí)使得該項(xiàng)實(shí)施多年的法律制度不僅沒有達(dá)到預(yù)期的目的，反而使其有形同虛設(shè)之嫌。對于出現(xiàn)這一結(jié)果的原因，本人現(xiàn)提出其不成熟的見解，并為該項(xiàng)制度的完善提出一些建議，以供參考。
一、森林采伐限額制度面臨的問題
1、采伐限額指標(biāo)下達(dá)的不準(zhǔn)確性。毫無疑問，科學(xué)而準(zhǔn)確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達(dá)到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，采伐限額編制結(jié)果的偏大或是偏小，森林采伐限額管理制度的功能就無法實(shí)現(xiàn)。依據(jù)規(guī)定，森林采伐限額的編制程序是，全民所有的森林和林木以國有的林業(yè)局、林場、農(nóng)場、廠礦等為單位，集體所有的森林和林木及農(nóng)村居民責(zé)任山的林木以縣為單位，根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，在滿足人們基本生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)上，按照生長量大于消耗量的要求，提出年森林采伐限額指標(biāo)，逐級上報。直轄市林業(yè)主管部門對上報的森林年采伐限額指標(biāo)進(jìn)行匯總、平衡，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，每5年調(diào)整一次?？梢钥闯觯植煞ハ揞~的編制依據(jù)是可靠的。然而采伐限額在實(shí)際的編制下達(dá)中，存在著外界環(huán)境的變化而變化，在“九五”計劃中，我縣采伐限額就是先偏大而后縮小，從一個極端走向另一個極端，在“九五”計劃的開端，全縣的采伐限額是18萬多立方米，然而在1998年的長江、淞花江、嫩江流域的洪水泛濫，引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視，不根據(jù)各地實(shí)際辦事，于是就把我縣的采伐限額實(shí)行急鋸縮水，由原來的18萬立方米變成了32772立方米，從滿足人們基本生產(chǎn)生活來看，實(shí)際上利用3萬多立方米的限額，最多只能基本滿足全縣農(nóng)村生活燒材，也就談不上其它發(fā)展生產(chǎn)之所需了。另一方面，森林采伐量的準(zhǔn)確性又是森林采伐限額準(zhǔn)確性的前提。從森林經(jīng)理的角度講，為保證經(jīng)營單位的森林資源可持續(xù)經(jīng)營，分析論證合理年伐量應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和要求，由于森林資源本身的動態(tài)性和復(fù)雜性，森林資源的數(shù)量、質(zhì)量及內(nèi)在結(jié)構(gòu)都處于不斷的變動之中，這種特點(diǎn)決定了行政轄區(qū)或經(jīng)營單位制定森林年采伐量的復(fù)雜性。2、憑證采伐制度的執(zhí)行難度大。經(jīng)國家批準(zhǔn)的森林采伐限額必須分解并分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及林場才能得到落實(shí)，但是指望被分配到采伐指標(biāo)的單位自覺地按照限額進(jìn)行采伐是不現(xiàn)實(shí)的。市上給我縣在“十一五”期間下達(dá)的年森林采伐限額是54450立方米，比“十五”計劃的32772立方米多了21678立方米，這樣對我縣采伐限額的差距得到了一定的緩解。為了使我縣的54450立方米限額采伐得以很好地執(zhí)行，除了由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)主管部門對限額采伐執(zhí)行情況進(jìn)行必要的檢查之外，還實(shí)實(shí)在在的宣傳《森林法》，依靠《森林法》所規(guī)定了憑證采伐制度來控制好森林采伐限額。憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產(chǎn)計劃進(jìn)行的管理制度，森林資源管理部門也正是通過核發(fā)采伐許可證實(shí)現(xiàn)對采伐限額的監(jiān)督管理，核發(fā)采伐許可證的部門不得超過批準(zhǔn)的年森林采伐限額和年度木材生產(chǎn)計劃發(fā)放采伐許可證。在采伐限額不變的情況下，辦證人員只能在限額的指標(biāo)下發(fā)放林木采伐許可證，明知申請采伐者要多采伐林木，為了不超限，也只是多收取一點(diǎn)育林基金來完成任務(wù)，形成你知我知的采伐管理，而申請的采伐者為了滿足本身生產(chǎn)生活的需要，也只有實(shí)行批少砍多來應(yīng)付森林資源管理者的檢查，甚至逃避森林警察大隊的處罰。
另外，作為非商品材的采伐，面廣事雜，作為基層管理上，非商品材的采伐管理嚴(yán)格按程序辦理，由農(nóng)戶書面向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)行政主管部門申請采伐林木，護(hù)林員核實(shí)，村委會簽注意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)行政主管部門派人現(xiàn)場核實(shí)采伐地點(diǎn)、采伐樹種、采伐數(shù)量和采伐蓄積是否與申請內(nèi)容一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)行政主管部門在申請上簽注現(xiàn)場核實(shí)情況和意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)一支筆審簽，資源管理的辦證人員辦理林木采伐許可證，在采伐過程中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府安排人員現(xiàn)場監(jiān)督，采伐后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府安排人員實(shí)地檢查，同時如發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重的亂砍濫伐林木的不良行為，要及時與縣森林警察大隊報告，以便及時得到處理，這種伐前審批、伐中監(jiān)督、伐后檢查驗(yàn)收的規(guī)定有嚴(yán)格的技術(shù)要求，需要太多的人力物力，執(zhí)行成本太高，基層林業(yè)行政主管部門幾乎無法承受，導(dǎo)致憑證采伐制度的執(zhí)行難度大。
3、對超限額采伐行為的處罰實(shí)效較差。不能得到執(zhí)行的法律制度比沒有制度更可怕。對于實(shí)施限額采伐制度違法的行為，《森林法》、《刑法》等法律法規(guī)規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任，其中確定的處罰措施是明確而且嚴(yán)厲的，但是，很多超限額采伐行為是由地方政府與企業(yè)法人引起的，我縣在2001年國有毛尖山林場的低產(chǎn)林改造和風(fēng)災(zāi)雪壓木清理以及撫育間伐的實(shí)施也主要是屬于法人違法，當(dāng)然地方政府因修建致富路、實(shí)行西部地區(qū)農(nóng)村電網(wǎng)的改造等情況，可以說是比比皆是。而且，在很多情況下，超限額采伐行為也并非是簡單的違法、犯罪行為，其背后大都有很多無奈的理由，地方政府完全是為了公益事業(yè)被迫超限額采伐，國有林場的采伐可能是為了清償沉重的債務(wù)或者為了支付工人工資、維持企業(yè)的基本生存條件而被迫超限額采伐，對于這樣的“違法”、“犯罪”行為，執(zhí)法部門、司法部門處理起來常因他們畢竟“事出有因”而感到左右為難，有的或許不了了之，如果說是“扯出蘿卜帶出泥”，必須要進(jìn)行處理的話，也無非是對法人罰一點(diǎn)款而已，這樣又把企業(yè)增上了又一筆新的孽債。
4、現(xiàn)行的采伐限額制度妨礙了林權(quán)所有者以及社會資金投資林業(yè)的積極性。作為農(nóng)業(yè)大縣來講，林業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)之一，林權(quán)所有者是自發(fā)投入，大力造林，封山管護(hù)的主要力量，我們知道，投資林業(yè)無疑是利國利民利己的事情，從所有權(quán)的層面考慮，投資林業(yè)所形成的林木應(yīng)當(dāng)屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處分自己的林木，這是森林、林木及附作物所有權(quán)的本義，也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。但是，在采伐限額制度下，投資者“十年樹木”所帶來的成果也仍然要受到采伐限額的約束，因?yàn)樗纬缮值钠鹪礊槿斯ご龠M(jìn)天然更新林，何況還有部分是屬于經(jīng)自己苦心經(jīng)營，通過封山育林而成長起來的天然林了，這樣也就導(dǎo)致了按照采伐限額的分項(xiàng)指標(biāo)不得占用的要求，不能給投資者下達(dá)天然林和人工促進(jìn)天然更新林的采伐計劃，投資者無法按照自己的意志行使自己的所有權(quán)，客觀上妨礙了投資者投資林業(yè)的積極性。
二、完善森林限額采伐制度需要采取的措施
1、搞好森林分類區(qū)劃，制定不同的采伐限額。森林分類經(jīng)營工作必須做細(xì)、做實(shí)，落實(shí)到每個山頭地塊，對于林權(quán)證上的小班號一定要與分類經(jīng)營區(qū)劃的小班號相符，分類經(jīng)營區(qū)劃的小班號要與實(shí)際規(guī)劃地塊相符，這樣有利于分類管理。對國家公益林，實(shí)行禁伐，嚴(yán)格保護(hù)，在特殊情況下，只允許撫育性地采伐薪材；對地方公益林在保護(hù)的同時，只能進(jìn)行撫育性采伐、更新性質(zhì)的采伐；對于商品林應(yīng)根據(jù)基層工作的實(shí)際，區(qū)劃成人工商品林和天然商品林，既然是商品林，也就應(yīng)該有經(jīng)營的必要，目前的采伐計劃只涉及了人工商品林，對于天然林，只要是劃入了商品林的，也應(yīng)該有涉及商品的需要，天然商品林只能實(shí)行撫育性采伐和低產(chǎn)林改造，采取限伐措施，確保人工商品林的采伐額度。市上應(yīng)對天然商品林和人工商品林分別編制采伐限額。
2、在堅持總限額不突破的前提下，取消非商品材分項(xiàng)控制指標(biāo)和商品材木材生產(chǎn)計劃?，F(xiàn)行林木采伐管理制度規(guī)定，既有按采伐類型（按主伐、撫育采伐、更新采伐、低產(chǎn)林改造、其它采伐分項(xiàng)控制）和消耗結(jié)構(gòu)之分（按商品材、非商品材分項(xiàng)控制〕，又有起源（人工林、天然林）的分項(xiàng)控制，還有木材生產(chǎn)計劃。這些規(guī)定，在理論上雖然可行，但不符合客觀實(shí)際。在總限額內(nèi)，采伐只要分成商品材和非商品材就行了，依法采伐的非商品材，農(nóng)民采伐是按當(dāng)時的實(shí)際情況在采伐，他們沒法考慮采伐的類型，與此同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于管理水平的限制，有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員也還分不清它的采伐類型，實(shí)際上，只要是林木采伐，均已消耗了森林資源，政府只要控制好森林資源的消耗量就行。如果取消了采伐類型的界限，可以減輕管理難度。所以，凡非商品材采伐，采伐胸徑5厘米以上的林木，只要限額控制就行了。作為木材生計劃來講，只有在“九五”后兩年和“十五”前三年，有了森林采伐限額而沒有下達(dá)木材生產(chǎn)計劃外，其余各年下達(dá)的木材生產(chǎn)計劃與所下達(dá)的森林采伐限額相等，一是專門下達(dá)木材生產(chǎn)計劃已失去了現(xiàn)實(shí)意義，二是每年必須等木材生產(chǎn)計劃的下達(dá)才予以實(shí)施，木材生產(chǎn)計劃下達(dá)遲，錯過了木材生產(chǎn)的有利時機(jī)。
3、加強(qiáng)采伐限額制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查。首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對天然商品林在伐區(qū)調(diào)查設(shè)計、伐后驗(yàn)收、采伐更新等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。其次，雖然對人工商品林的采伐限額予以放寬，主要由經(jīng)營者按照規(guī)劃設(shè)計實(shí)施，但是，人工商品林的采伐同樣事關(guān)生態(tài)環(huán)境和水土保持，因此，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照人工林商品性采伐林木的程序進(jìn)行，林業(yè)主管部門則應(yīng)當(dāng)安排具體的人員，跟班作業(yè)，加強(qiáng)對人工林商品性采伐工作的監(jiān)督檢查。
4、實(shí)行電子計算機(jī)信息管理，及時掌握林木采伐、木材流通動態(tài)。一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)采伐管理人員在發(fā)放林木采伐許可證時，做到邊發(fā)證、邊錄入到計算機(jī)予以上報，縣林業(yè)局資源管理機(jī)構(gòu)可以及時掌握發(fā)放采伐證和木材購銷信息，做到及時發(fā)現(xiàn)問題，及時處理。二是木材收購單位必須將收購的木材數(shù)量、樹種、材種、收購地點(diǎn)等信息及時錄入到計算機(jī)，報縣林業(yè)局森林資源管理機(jī)構(gòu)，否則不予簽發(fā)木材運(yùn)輸證件。三是縣林業(yè)局木材經(jīng)營加工批準(zhǔn)信息、木材運(yùn)輸證件簽發(fā)信息等均用計算機(jī)管理，以利于公眾查閱木材經(jīng)營加工批準(zhǔn)信息，以利于森林警察大隊、資源管理人員查閱木材運(yùn)輸信息。
5、建立生態(tài)效益補(bǔ)償金制度。建立生態(tài)效益補(bǔ)償基金，納入中央和地方財政預(yù)算，對公益林分別由中央財政和地方財政給予相應(yīng)的補(bǔ)貼；對集體及私人業(yè)主營造的林木被區(qū)劃為公益林的，由國家收購，不愿意被區(qū)劃為公益林的，并且又具備商品林條件的，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門應(yīng)把這部分納入商品林，按照商品林進(jìn)行管理；逐步建立生態(tài)公益林補(bǔ)償金繳納制度，要求生態(tài)公益林使用者、直接受益于生態(tài)公益林的供水、風(fēng)景旅游、林地礦產(chǎn)開采、征占用生態(tài)公益林林地等經(jīng)營單位或個人繳納生態(tài)公益林補(bǔ)償金，形成生態(tài)公益林補(bǔ)償金庫，用于森林采伐限額管理人員少，工作量大，經(jīng)費(fèi)不足等問題，從而保證了森林采伐限額執(zhí)行的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，消除采伐限額執(zhí)行難度大的疑慮。