全過程人民民主的法治賦能實踐研究

  全過程人民民主作為中國特色社會主義民主政治的本質(zhì)特征，其生命力在于將"人民當家作主"的政治理念轉(zhuǎn)化為可操作、可持續(xù)的治理效能。這一轉(zhuǎn)化過程需要法治體系提供穩(wěn)定的制度支撐，使民主實踐從政治宣誓轉(zhuǎn)向程序化運行。在傳統(tǒng)治理模式中，民主參與往往面臨"象征性吸納"的困境——公眾意見征集流于形式，治理回應(yīng)缺乏剛性約束。而法治化的制度創(chuàng)新，恰恰為破解這一難題提供了關(guān)鍵路徑：通過立法程序確立參與規(guī)則，借助法律責任強化執(zhí)行效力，最終構(gòu)建起民主實踐與治理效能之間的轉(zhuǎn)化通道。北京市在基層立法聯(lián)系點與"接訴即辦"機制中的探索，正是這種法治賦能民主的生動實踐。本文試圖揭示：法治化進程如何通過制度創(chuàng)新激活民主參與活力，又在何種維度上面臨實踐張力，最終指向超大城市治理中剛性規(guī)則與彈性實踐的平衡之道。

一、中國式現(xiàn)代化社會治理中的民主與法治協(xié)同

現(xiàn)代國家治理中，民主與法治的協(xié)同建立在"黨的領(lǐng)導—人民民主—依法治國"的三角閉環(huán)之上。這個理論框架突破了西方"權(quán)利本位"的民主法治觀，形成了具有中國特色的制度邏輯：黨的領(lǐng)導為民主實踐劃定政治方向，確保多元利益表達不偏離公共利益軌道；人民民主通過立法聽證、社區(qū)協(xié)商等渠道將分散的民意注入治理體系，實現(xiàn)"眾意"向"公意"的轉(zhuǎn)化；依法治國則將共識性訴求轉(zhuǎn)化為具有普遍約束力的制度規(guī)范，為治理實踐提供穩(wěn)定性預(yù)期。

這種協(xié)同機制并非單向的制度輸出，而是呈現(xiàn)出雙向互構(gòu)的特征。一方面，立法程序的開放化擴大了民主參與空間。當公眾參與從政策執(zhí)行末端前移至立法設(shè)計環(huán)節(jié)，法律制度的民意基礎(chǔ)得到實質(zhì)性擴展。另一方面，治理責任的法定化反向塑造著公眾參與的理性邊界。例如，在社區(qū)治理條例制定過程中，居民提出的增設(shè)公共活動空間訴求，必須通過容積率調(diào)整、財政預(yù)算審查等法律程序才能實現(xiàn)。這種雙向互動既防止民主實踐陷入民粹化無序，也避免法治體系淪為封閉的官僚化運作。其本質(zhì)是在制度活力與秩序穩(wěn)定之間建立動態(tài)平衡，使民主成為法治的源頭活水，法治成為民主的保障基石。

二、北京實踐的突破：制度開放與規(guī)范重構(gòu)

北京市的基層立法聯(lián)系點制度，標志著立法過程從專業(yè)主導轉(zhuǎn)向開放協(xié)商的范式變革。傳統(tǒng)立法模式中，法律草案多由行政部門主導起草，公眾參與局限于草案公示后的意見收集。而立法聯(lián)系點通過嵌入社區(qū)的三級聽證機制（居民提議、專家論證、人大代表審議），將民意吸納貫穿于立法全過程。在《北京市物業(yè)管理條例》修訂過程中，居民針對業(yè)主委員會選舉規(guī)則、維修資金使用流程提出的修改建議，直接推動了條款設(shè)計的精細化。這種開放化立法模式的價值不僅在于提升法律的可操作性，更在于重塑了立法機關(guān)與公眾的關(guān)系——公民從被動的政策接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫仍O(shè)計的合作生產(chǎn)者，民主參與由此成為法治建設(shè)的結(jié)構(gòu)性要素。

與之形成制度呼應(yīng)的是"接訴即辦"機制的法治化轉(zhuǎn)型。該機制通過地方立法將市民熱線的訴求響應(yīng)流程、處置標準納入法律規(guī)范，實現(xiàn)了治理模式的根本性重構(gòu)。在行政主導時期，政府部門對群眾訴求的處置具有較大隨意性，回應(yīng)時效與解決質(zhì)量取決于領(lǐng)導的重視程度。而法治化轉(zhuǎn)型后，訴求分類、任務(wù)派發(fā)、結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)均被賦予明確的法律程序，公民監(jiān)督權(quán)由此獲得穩(wěn)定的制度保障。例如，針對噪音擾民等高頻訴求，法規(guī)不僅規(guī)定處置時限，更建立跨部門協(xié)同處置的法律責任條款。這種"訴求—響應(yīng)"關(guān)系的規(guī)范化，實質(zhì)是將"人民至上"的價值承諾轉(zhuǎn)化為可追溯、可問責的制度實踐，使民主監(jiān)督深度嵌入政府運行流程。

三、實踐中的張力：參與效能與制度剛性之困

然而，民主與法治的協(xié)同過程始終伴隨內(nèi)在張力。在立法聯(lián)系點實踐中，部分參與者發(fā)現(xiàn)其建議未被采納后，質(zhì)疑意見征集的實效性；而立法機關(guān)為保障法律的專業(yè)性與系統(tǒng)性，又必須對海量建議進行篩選整合。這種矛盾折射出制度開放度與決策效率之間的深層悖論：擴大民主參與范圍必然增加意見整合成本，但過度追求效率可能削弱制度合法性。更深層次的問題在于，當前參與機制尚未建立有效的反饋解釋程序，導致未被采納的建議提供者容易產(chǎn)生"參與無效"的認知，這種認知一旦擴散將侵蝕公眾對制度的信任基礎(chǔ)。

"接訴即辦"機制同樣面臨治理彈性與法律剛性的沖突。法律規(guī)范的優(yōu)勢在于確立統(tǒng)一標準，但基層治理場景的復(fù)雜性往往超出制度預(yù)設(shè)。當社區(qū)工作人員面對歷史遺留的產(chǎn)權(quán)糾紛時，嚴格遵循法定程序可能導致問題久拖不決；而突破常規(guī)協(xié)調(diào)解決又面臨問責風險。這種困境催生了"合規(guī)優(yōu)先"的異化現(xiàn)象——基層將主要精力投入程序完備性而非實質(zhì)問題解決，例如通過規(guī)范回復(fù)模板規(guī)避個性化訴求，用過程留痕替代治理創(chuàng)新。此類現(xiàn)象暴露出法治化進程中一個關(guān)鍵挑戰(zhàn)：如何在維護法律權(quán)威的同時，為復(fù)雜治理情境保留必要的彈性空間。

四、制度賦能創(chuàng)新的三重路徑

破解上述張力，需要構(gòu)建更具包容性的制度創(chuàng)新框架，在法治剛性與治理彈性之間開辟緩沖地帶。

?首先，實施梯度賦權(quán)策略激活基層活力?。在社區(qū)治理領(lǐng)域，可通過"負面清單"明確法律禁止事項，在此范圍內(nèi)賦予社區(qū)議事會對民生事項的自主決策權(quán)。例如，在老舊小區(qū)改造中，允許社區(qū)自主確定公共空間改造方案，只需報備主管部門合規(guī)審查。這種"法律兜底+自主創(chuàng)新"的模式，既能守住法治底線，又可釋放基層智慧。同時建立"容錯清單"制度，對因客觀條件限制導致的創(chuàng)新失誤予以免責，消除基層干部的制度創(chuàng)新顧慮。

?其次，構(gòu)建分類治理的清單管理體系?。針對市民訴求的多樣性特點，建立"基礎(chǔ)清單"與"動態(tài)清單"的雙層結(jié)構(gòu)。基礎(chǔ)清單涵蓋教育醫(yī)療、公共安全等具有普遍性的核心訴求，設(shè)定統(tǒng)一的處置標準與時限；動態(tài)清單則收納鄰里糾紛、文化沖突等情境性議題，允許基層通過民主協(xié)商靈活解決。借助智能識別系統(tǒng)實現(xiàn)訴求的自動分類與精準派單，既能保障基礎(chǔ)服務(wù)的法律剛性，又為復(fù)雜問題保留治理彈性。

?最后，創(chuàng)新三維導向的考核激勵機制?。改變以結(jié)果為導向的單一評價體系，建立程序合規(guī)性、民主參與度、治理創(chuàng)新性并重的三維考核標準。對依法履職但突破常規(guī)解決疑難問題的案例，設(shè)立"創(chuàng)新案例庫"給予正向激勵；對機械執(zhí)行導致矛盾激化的行為實施"紅黃牌"預(yù)警。這種考核導向的重塑，實質(zhì)上是在法律框架內(nèi)構(gòu)建"創(chuàng)新安全區(qū)"，引導基層工作者從被動合規(guī)轉(zhuǎn)向主動創(chuàng)制。

五、結(jié)語

  北京市的實踐表明，全過程人民民主的效能轉(zhuǎn)化，本質(zhì)上是法治剛性與治理彈性動態(tài)平衡的藝術(shù)。過度的法律剛性可能窒息基層創(chuàng)新活力，而缺乏規(guī)則約束的彈性空間又將引發(fā)治理失序。未來的制度設(shè)計需在兩者間建立辯證統(tǒng)一：通過法治化明確權(quán)力邊界與責任底線，依靠民主機制吸納多元智慧應(yīng)對復(fù)雜情境。這種平衡術(shù)不僅關(guān)乎技術(shù)層面的機制優(yōu)化，更深層體現(xiàn)著"以人民為中心"的價值理性對工具理性的駕馭——當法律程序成為保障民權(quán)的盾牌而非束縛手腳的鎖鏈，當民主參與成為提升治理效能的引擎而非降低效率的負擔，制度創(chuàng)新才能真正釋放其生命力。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型與風險社會疊加的當下，如何使這一平衡智慧適配新的治理場景，將是理論與實踐的共同挑戰(zhàn)。

文章來源：  《河南經(jīng)濟報》   http://m.12-baidu.cn/w/qt/34236.html