物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管的困囿與對策

1  問題的提出

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能為特征的新一輪科技革命迅猛發(fā)展，以知識、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新的生產(chǎn)要素為支撐的經(jīng)濟新業(yè)態(tài)、新模式，正在深刻影響、改變乃至重塑傳統(tǒng)物流發(fā)展格局。物流企業(yè)為滿足不同的消費需求，逐漸形成了新的物流業(yè)商業(yè)模式、新的物流業(yè)經(jīng)營業(yè)態(tài)、新的物流資源配置方式等相關(guān)物流服務(wù)經(jīng)營的新形態(tài)[[]]。

物流新業(yè)態(tài)的多樣呈現(xiàn)和發(fā)展趨勢引發(fā)了學(xué)界的普遍關(guān)注。齊云英（2012）提出了中原經(jīng)濟區(qū)綠色物流、冷鏈物流、物流金融等新業(yè)態(tài)具體發(fā)展的思路[[]]；李方峻、陶君成（2013）認為連鎖零售物流運作模式是一種物流業(yè)發(fā)展新趨勢[[]]；姬中英、陶君成（2013）認為物流向多領(lǐng)域、多業(yè)態(tài)發(fā)展是物流業(yè)成長發(fā)展的必然[[]]；趙麗麗（2017）認為物流金融是一種典型的創(chuàng)新型物流服務(wù)產(chǎn)品[[]]；譚濱（2018）從快遞、餐飲外賣視角對物流新業(yè)態(tài)進行了思考[[]]；張敏潔（2019）發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)外關(guān)于物流新業(yè)態(tài)研究的熱點主要包括云物流、智慧物流、跨境物流、末端物流等[[]]；袁俊麗（2019）認為第四方物流、共享物流、地下物流、眾包即時直遞、冷鏈快遞等形式是我國物流業(yè)出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)[[]]；石蕊（2020）認為眾包物流模式是我國發(fā)展最為快速的新業(yè)態(tài)形式[[]]。根據(jù)中國物流與采購聯(lián)合會公布的2022年物流運行數(shù)據(jù)顯示：2022年全國社會物流總額為347.6萬億元，同比增長3.4%。以智慧物流、供應(yīng)鏈創(chuàng)新、多式聯(lián)運、網(wǎng)絡(luò)貨運等為標志的新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。然而，機遇與挑戰(zhàn)并存。物流新業(yè)態(tài)發(fā)展中存在的法律定位不清晰、行為規(guī)范不明確、監(jiān)督管理不完善等問題也日益突出。物流市場新業(yè)態(tài)的培育和物流新動能的發(fā)展需要法律制度加以引導(dǎo)和保障。

2  物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管中困囿

物流新業(yè)態(tài)的方興未艾給社會生活帶來了勃勃生機，也帶來了一些新問題。物流業(yè)現(xiàn)有的監(jiān)管制度在立法、執(zhí)法方面均有掣肘，物流基本法的缺位使得物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管缺乏原則性指引，無立法層面的宏觀基調(diào)，現(xiàn)有物流立法體系的分散、位低、淵源各階立法背景不平衡的現(xiàn)狀使得物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管明顯存在滯后與低效。歸因現(xiàn)象，我們發(fā)現(xiàn)物流新業(yè)態(tài)所涉法律關(guān)系的模糊不清、現(xiàn)有“政府+協(xié)會”的共治效果不佳等是這一局面的主要原因。

2.1  物流基本法的缺乏使得物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管缺乏原則性指引   

物流基本法是對指通過單行法的方式對物流行業(yè)的相關(guān)內(nèi)容進行原則性的規(guī)定，包括立法宗旨、原則、調(diào)整對象、適用范圍、法律關(guān)系等。鑒于物流業(yè)參與主體多、操作環(huán)節(jié)多、途徑地域廣、涉及領(lǐng)域廣的特點，我國目前并沒有專門的物流基本法，監(jiān)管法律規(guī)范散落在不同的法律部門。在沒有統(tǒng)一的基本法的情況下，一方面，繁瑣散亂的法律規(guī)范缺乏基本的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，既容易造成監(jiān)管范圍的重疊，又容易因監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責不明造成監(jiān)管真空。另一方面，由于無法通過物流基本法將“鼓勵創(chuàng)新、促進物流業(yè)發(fā)展”設(shè)定為法律目標，使得法律監(jiān)管在面對智慧物流、眾包物流、云物流等物流新業(yè)態(tài)新模式時，無法獲得法律原則做支撐，使得物流新舊業(yè)態(tài)的過渡和銜接缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，出現(xiàn)監(jiān)管“心有余而力不足”的窘境。 

2.2  現(xiàn)有立法內(nèi)容使得物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管具有滯后性 

物流行業(yè)的迅速發(fā)展要求監(jiān)管物流行業(yè)的有關(guān)法律規(guī)范必須與時俱進。然而，目前我國針對物流新業(yè)態(tài)出臺的法律規(guī)范僅有《網(wǎng)絡(luò)平臺道路貨物運輸經(jīng)營管理暫行辦法》，對其他物流新業(yè)態(tài)均未形成明確的法律規(guī)范文件。以物流新業(yè)態(tài)表現(xiàn)最為典型的快遞業(yè)為例，從企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)的取得來看，按照《郵政法》《快遞暫行條例》的規(guī)定，企業(yè)要從事快遞業(yè)務(wù)，應(yīng)當依法取得快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證；快遞行業(yè)員工需要參加郵政部門組織的培訓(xùn)，并考取《快遞員從業(yè)資格證書》才可上崗。然而，諸如閃送、UU跑腿等通過“互聯(lián)網(wǎng)+平臺”整合社會閑散資源的的眾包物流業(yè)態(tài)企業(yè)，基本都未申請快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。其“快遞員”的招募一般僅需要APP注冊，通過審核和簡單培訓(xùn)后即可上崗。從企業(yè)經(jīng)營行為來看，智能快件箱的出現(xiàn)則對快遞服務(wù)標準中的“先驗貨、后簽收”的規(guī)定造成了沖擊[[]]。這些業(yè)務(wù)新形態(tài)的產(chǎn)生，如果嚴格按照對傳統(tǒng)快遞企業(yè)的要求進行規(guī)制，將直接被扼殺；如果不予規(guī)制，又存在著違法嫌疑。

2.3  現(xiàn)有法律體系使得物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管缺乏有序性    

我國目前采用分散立法模式對物流行業(yè)進行監(jiān)管。總體層次較低，法律效力不強，很難對不斷在發(fā)展變化的物流新業(yè)態(tài)起到有效的引導(dǎo)和規(guī)范作用。一方面，由于物流業(yè)立法散見于不同的法律法規(guī)當中，不便于快捷地查詢和參照適用；另一方面，物流業(yè)務(wù)具有流動跨域的天然稟性，不同的地方法律文件容易出現(xiàn)立法水平上的參差。一、二線城市或者物流行業(yè)的頭部城市對物流新業(yè)態(tài)更容易持有寬容和樂觀的態(tài)度，而物流行業(yè)發(fā)展不平衡的其他地方可能就無法對物流新業(yè)態(tài)做提前規(guī)制。要建成全國統(tǒng)一市場必須要有現(xiàn)代流通體系做支持，必然要求我國物流監(jiān)管體系相互協(xié)調(diào)和有序統(tǒng)一，完善新舊業(yè)態(tài)的銜接，促進我國物流業(yè)高速健康的良性發(fā)展。 

2.4  現(xiàn)有監(jiān)管體系使得物流新業(yè)態(tài)的監(jiān)管缺乏高效性  

我國現(xiàn)有的監(jiān)管體系以物流業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)作為監(jiān)管職能劃分的依據(jù)，歸屬于不同的部門監(jiān)管，然后再在同一業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中依據(jù)不同的業(yè)務(wù)方式劃分管理歸屬。以運輸為例，先按照環(huán)節(jié)劃分歸屬于交通運輸部管理，再根據(jù)運輸方式的不同，將監(jiān)管職能歸屬到公路局、民航總局、海事處等多個部門。由于部門之間的職權(quán)不同，加之部門的利益訴求不同，不同部門制定的監(jiān)管規(guī)則容易出現(xiàn)不同的規(guī)定，甚至出現(xiàn)相互沖突的情況。在相關(guān)部門“各自為政”的情況下，物流監(jiān)管體系難以發(fā)揮整體聚合效應(yīng)，也更容易出現(xiàn)“規(guī)則打架”的情況。以眾包物流為例，業(yè)務(wù)范圍涉及交通、郵政、物資、倉儲等主管部門管轄，容易導(dǎo)致各管理部門之間的“權(quán)力交叉、職能錯位、溝通協(xié)調(diào)效率低等問題”[[]]。同時，由于眾包物流業(yè)務(wù)對象的多樣性，在關(guān)涉食品、藥品等特殊物品的即時寄遞時，監(jiān)管機構(gòu)還會關(guān)涉到食品藥品監(jiān)管部門。不明確的監(jiān)管職權(quán)和不通暢的協(xié)調(diào)關(guān)系無疑會阻礙物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管的高效運行，從而增加物流新業(yè)態(tài)的經(jīng)營成本，甚至成為發(fā)展障礙。

3  物流新監(jiān)管的建議

3.1  精準法理識別，明晰新業(yè)態(tài)法律關(guān)系

面對物流新業(yè)態(tài)帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)，通過法治途徑規(guī)范在可控范圍之內(nèi)，才能實現(xiàn)新業(yè)態(tài)的良性發(fā)展。雖然物流新業(yè)態(tài)的服務(wù)內(nèi)容和方式多樣，但若從深層法律關(guān)系予以剖析，物流新業(yè)態(tài)與現(xiàn)有業(yè)態(tài)之間依然有著密切聯(lián)系，應(yīng)精準識別法律關(guān)系，進行正確的法律適用。以眾包物流為例，快遞員與眾包物流企業(yè)的法律關(guān)系可以定位成一種掛靠關(guān)系，應(yīng)由派單平臺對外履行連帶責任。因為雖然表面上派單平臺是作為信息中介，為快遞員和客戶施行了交易撮合，收取的中介費用，但快遞員的具體服務(wù)是以派單平臺的名義進行，如出現(xiàn)未按時送達或運輸物品有破損的違約情形，由派單平臺對客戶提供賠償服務(wù)。根據(jù)由行為后果歸屬判斷法律主體身份的原則，派單平臺應(yīng)當成為眾包物流這一新業(yè)態(tài)的對外責任主體，物流快遞員的行為應(yīng)視同于企業(yè)的代理行為。同時，根據(jù)現(xiàn)有的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》明確寫明的“網(wǎng)約車平臺公司承擔承運人責任，其對于網(wǎng)約車運營服務(wù)中乘客因安全事故而遭受的損失，應(yīng)當承擔先行賠付責任”的規(guī)定，眾包物流中的派單平臺與快遞員之間的關(guān)系實際上等同于網(wǎng)約車中的快車和專車的關(guān)系。無論快遞員與眾包物流企業(yè)之間簽訂的是何種形式的合同或者協(xié)議，快遞員與派單平臺的關(guān)系歸屬于內(nèi)部管理關(guān)系，并不應(yīng)影響顧客向平臺直接索賠。對于眾包物流中的臨時性員工，也應(yīng)根據(jù)是否由眾包物流公司直接參與招募、管理為標準，分為直接臨時性員工和間接臨時性員工。前者由眾包物流公司負責招管，有權(quán)對快遞員的工作過程進行干涉，快遞員對其有一定的人身依附關(guān)系，所以應(yīng)屬于雇傭關(guān)系，適用現(xiàn)有的雇傭法律規(guī)制；后者間接臨時性員工則通過第三方企業(yè)招募而來，眾包物流公司與第三方企業(yè)地位平等，通過承攬合同具體約束兩者的權(quán)利義務(wù)，眾包物流公司無法直接參與快遞員的招募和管理，其向第三方企業(yè)支付的費用是承攬費用而不是快遞員的勞務(wù)費用，在間接性臨時員工出現(xiàn)業(yè)務(wù)操作問題時，眾包物流企業(yè)應(yīng)依據(jù)承攬合同向第三方企業(yè)追究違約責任。

3.2  完善現(xiàn)有法律法規(guī)，健全新業(yè)態(tài)監(jiān)管法律體系

要讓新業(yè)態(tài)規(guī)范發(fā)展，關(guān)鍵在于做好引導(dǎo)、管理、支持工作。我們應(yīng)抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)，更健全發(fā)揮法律體系整體功效。一方面應(yīng)當盡快出臺物流基本法，明確促進物流新業(yè)態(tài)發(fā)展的立法目的，相應(yīng)在調(diào)整對象、管理機制、管理模式、法律責任等內(nèi)容為物流新業(yè)態(tài)留下空間，為新業(yè)態(tài)的健康發(fā)展保駕護航。另一方面需要對現(xiàn)有物流法律制度進行修改。以末端配送為例，現(xiàn)有規(guī)范標準過于寬泛，在配送餐飲、藥品時，需要對食品、貴重物品等特殊商品細化不同的標準。在溫度、時效、衛(wèi)生等多方面要求更高，因此應(yīng)對包括但不限于冷鏈、熱鏈配送能力，制式保溫箱、餐盒等配送工具提出更高要求。同時，因為物流業(yè)務(wù)的移動性會產(chǎn)生天然的空間跨度，監(jiān)管規(guī)制在不同地方立法上的協(xié)同也需要高度重視，以免出現(xiàn)地方保護主義。當然，物流業(yè)務(wù)的復(fù)雜性使得監(jiān)管規(guī)則不可避免地要與其他法律部門發(fā)生聯(lián)系。對于其他法律部門中涉及物流新業(yè)態(tài)監(jiān)管的內(nèi)容，需要進行全面的發(fā)現(xiàn)－梳理－修訂－適用，在不同部門法之間建立鏈狀聯(lián)系，充分實現(xiàn)法律的規(guī)范作用。以互聯(lián)網(wǎng)物流金融為例，在沒有專門立法的情況下，可以以《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》參照適用，由地方金融監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)物流金融業(yè)務(wù)進行備案登記，并依據(jù)《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理條例》《電信條例》要求在通信主管部門取得相應(yīng)的增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的情況下才能開始經(jīng)營。對于不改變企業(yè)現(xiàn)有組織框架，通過變更經(jīng)營范圍的形式開展互聯(lián)網(wǎng)物流金融業(yè)務(wù)的企業(yè)，則需要對《個人獨資企業(yè)法》《合伙企業(yè)法》《公司法》等法律制度做補充和修訂，特別是分支機構(gòu)的設(shè)立和審批等問題需要相應(yīng)具化。同時還可在《反不正當競爭法》《消費者保護法》中加入數(shù)據(jù)使用和保護等內(nèi)容，以規(guī)范新業(yè)態(tài)的有序發(fā)展。

3.3  優(yōu)化“政－協(xié)”聯(lián)合，構(gòu)建新業(yè)態(tài)雙元共治

如何優(yōu)化政府和行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管職能，是助推物流新業(yè)態(tài)更好發(fā)展必須要解決的問題。一方面，要繼續(xù)深化職能部門的“放管服”改革，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，充分激發(fā)物流新業(yè)態(tài)主體的活力，更好發(fā)揮部門協(xié)調(diào)的集成效應(yīng)。首先要明確和優(yōu)化職能分工。物流業(yè)務(wù)的多涉性是造成相關(guān)部門職權(quán)存在交疊，容易產(chǎn)生糾紛的原因。物流新業(yè)態(tài)是傳統(tǒng)業(yè)態(tài)在服務(wù)功能、服務(wù)方式、服務(wù)結(jié)構(gòu)等服務(wù)層次的精細化，不僅關(guān)涉?zhèn)鹘y(tǒng)的運輸、倉儲、裝卸、搬運、包裝、流通、加工、配送、信息處理等環(huán)節(jié)，還會涉及網(wǎng)絡(luò)信息安全、電子商務(wù)、食品安全、環(huán)境保護、國際貿(mào)易等新領(lǐng)域，加之部門利益和地方利益的考量和爭奪，極易造成多頭監(jiān)管或者無人監(jiān)管的窘境。我們需要持續(xù)探索包容創(chuàng)新的審慎監(jiān)管制度，對物流新業(yè)態(tài)采取既具理性又有規(guī)范的管理措施。根據(jù)機構(gòu)監(jiān)管和行為監(jiān)管原則，在部門與部門之間分配監(jiān)管權(quán)力。其次要健全沖突協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)良效調(diào)節(jié)。在規(guī)則內(nèi)容發(fā)生沖突時，應(yīng)按照“上位法優(yōu)于下位法，特殊法優(yōu)于普通法”的法律位階原則處理。在職能沖突時，亦可參考《立法法》規(guī)定的由沖突規(guī)制制定機構(gòu)的共同上級立法部門予以研判和協(xié)調(diào)的規(guī)則，依據(jù)“最密切聯(lián)系”原則，由共同的上一級行政主管部門進行充分協(xié)調(diào)。強化不同部門之間的溝通、合作，提高物流監(jiān)管的效率和效益。

另一方面，要提升行業(yè)協(xié)會作用，強化雙元協(xié)同?；谕猩矸莸谋憬菪?，成熟的行業(yè)協(xié)會在有效提升物流業(yè)務(wù)主體相互協(xié)調(diào)和引導(dǎo)行業(yè)自律上發(fā)揮著重要作用，同時能基于專業(yè)性在一定程度上補充政府的部分監(jiān)管失靈。就我國物流行業(yè)協(xié)會的現(xiàn)狀而言，我們需要在強化行業(yè)協(xié)會獨立性的基礎(chǔ)上，適度賦予行業(yè)協(xié)會部分監(jiān)管職能?，F(xiàn)有的物流行業(yè)協(xié)會主要由政府層面自上而下推進成立，雖然在正式性上有所保證，但其自主性有一定限制。同時，物流行業(yè)協(xié)會依據(jù)《社會團體登記管理條例》設(shè)立，目前尚未在相關(guān)法律制度中取得法律地位，其權(quán)威性有待加強。因此，我們應(yīng)在標準制定、資質(zhì)認定、人員培訓(xùn)、行業(yè)評級、立法建議等方面進一步發(fā)揮物流行業(yè)協(xié)會的良效作用，借助行業(yè)協(xié)會的專業(yè)性，為政府職能發(fā)揮補充作用。同時在相關(guān)法律規(guī)范的修訂和今后物流基本法的制定中，對行業(yè)協(xié)會的職能、權(quán)責進行具體規(guī)定，以更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的社會監(jiān)管功效。進而與政府行政職權(quán)形成合力，對物流新業(yè)態(tài)施行雙元共治。

3.4  創(chuàng)新“模－術(shù)－式”，實行新業(yè)態(tài)智慧監(jiān)管

物流新業(yè)態(tài)的新特點需要在監(jiān)管模式、技術(shù)和方式上對應(yīng)加以創(chuàng)新。首先是創(chuàng)新監(jiān)管模式。物流新業(yè)態(tài)興起于物流業(yè)舊業(yè)態(tài)借助新技術(shù)的向外擴展，與傳統(tǒng)的物流市場間存在著天然距離，需要跳出傳統(tǒng)監(jiān)管范疇，創(chuàng)新監(jiān)管模式，引入諸如沙箱監(jiān)管這類創(chuàng)新模式允許試錯、寬容失敗，能在嚴守安全底線的前提下無疑能為物流新業(yè)態(tài)發(fā)展留足空間。其次是創(chuàng)新監(jiān)管技術(shù)。面對不斷出現(xiàn)的物流新業(yè)態(tài)，實現(xiàn)精細化科學(xué)管控的重要步驟是要解決管理過程中的信息孤島、數(shù)據(jù)安全、管理中心化等問題。區(qū)塊鏈是一種去中心化的分布式共享賬本和數(shù)據(jù)庫技術(shù)，可以打通監(jiān)管部門間的“數(shù)據(jù)壁壘”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)政務(wù)信息資源的跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)互聯(lián)互通，減少數(shù)據(jù)重復(fù)錄入，避免數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)“兩張皮”，避免行業(yè)監(jiān)管漏洞。通過引入?yún)^(qū)塊鏈等新技術(shù)監(jiān)管方式，可以極大提升監(jiān)管部門獲取數(shù)據(jù)的安全性、真實性、有效性、精準度，為物流行業(yè)監(jiān)管提供強有力的信息化支撐，進一步助力形成市場經(jīng)濟的全生態(tài)信任共識和全市場監(jiān)管的跨界協(xié)同。最后是創(chuàng)新監(jiān)管方式?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，賦能了物流業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，但也將伴生新的違規(guī)運營問題。在新舊模式并存，業(yè)態(tài)重塑的關(guān)鍵時期，運用信用監(jiān)管這一創(chuàng)新監(jiān)管方式可以依據(jù)企業(yè)信用情況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施，一方面能減少對企業(yè)正常經(jīng)營的干擾，另一方面，對于失信企業(yè)又能通過市場主體信用“黑名單”，強化跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨部門失信聯(lián)合懲戒，對失信主體在行業(yè)準入、項目審批、獲得信貸、發(fā)票領(lǐng)用、出入境、高消費等方面依法予以限制。信用監(jiān)管方式在物流新業(yè)態(tài)中的運用無疑能為新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供動態(tài)跟蹤和風(fēng)險預(yù)警，為物流業(yè)整體向上、健康發(fā)展提供保障。

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