公共建筑工程過程監(jiān)管的法律應(yīng)對研究

近年來,建筑工程質(zhì)量事故的接連發(fā)生,客觀上反映了我國建筑物建設(shè)過程所存在的種種質(zhì)量隱憂,深刻揭示出我國建筑工程在設(shè)計、施工以及監(jiān)督管理等各個環(huán)節(jié)都存在著諸多影響質(zhì)量安全的違法或違規(guī)現(xiàn)象。公共建筑(publicbuilding)一般指的是供公眾使用、為公眾提供公共活動的建筑物或者構(gòu)筑物,是具有明顯的公益性、社會性的建筑工程。立足我國公共建筑工程質(zhì)量現(xiàn)狀,以過程監(jiān)管為視角進(jìn)行研究,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一.問題的提出:過程監(jiān)管與公共建筑工程質(zhì)量

公共建筑工程的質(zhì)量和安全,直接影響著社會公眾的生命財產(chǎn)安全。近年來,我國公共建筑工程質(zhì)量問題愈發(fā)凸顯。據(jù)有關(guān)媒體統(tǒng)計,僅2007—2012年,全國就有37座橋梁垮塌,致使182人喪生,177人受傷[1]。這些事故不僅嚴(yán)重侵害了公眾的生命財產(chǎn)安全,也使公共建筑蒙上了危險的陰影。隨著社會快速發(fā)展,我國新增建筑量居世界首位,但大多較為“短命”[2],而在其他國家,建筑的壽命通常在近百年。除了因規(guī)劃設(shè)計變更拆除造成的浪費(fèi)之外,質(zhì)量問題是我國公共建筑“短命”的主要原因。我國《民用建筑設(shè)計準(zhǔn)則》中規(guī)定,建筑的壽命至少應(yīng)在50年以上①。而實(shí)際上,我國多數(shù)公共建筑都未能達(dá)到此要求,這暴露出我國公共建筑工程在建設(shè)中存在著諸多違法或違規(guī)現(xiàn)象。公共建筑工程建設(shè)的主要環(huán)節(jié)包括前期準(zhǔn)備階段、設(shè)計施工階段和后期維護(hù)階段。其中,設(shè)計施工階段是公共建筑建造的重要環(huán)節(jié),也是其質(zhì)量的決定性環(huán)節(jié)。因此,設(shè)計施工過程的法律監(jiān)管至關(guān)重要。

二.我國公共建筑工程過程監(jiān)管現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國建筑法》(以下簡稱《建筑法》)和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》(以下簡稱《質(zhì)量管理?xiàng)l例》)的規(guī)定,工程建設(shè)主要實(shí)行以下監(jiān)管機(jī)制:第一,建設(shè)單位在施工前必須取得施工許可證,并辦理用地、規(guī)劃等備案和批準(zhǔn)手續(xù);對于施工、勘察、設(shè)計和監(jiān)理單位及相關(guān)從業(yè)人員也有資質(zhì)要求①。第二,建筑單位應(yīng)該依法采用招標(biāo)的方式對建筑工程進(jìn)行發(fā)包,并不得對建筑工程進(jìn)行肢解發(fā)包。第三,我國實(shí)行非強(qiáng)制性的工程監(jiān)理制度,但《質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定,國家重點(diǎn)建設(shè)工程、大中型公用事業(yè)工程等重要工程必須實(shí)行監(jiān)理。第四,建筑安全生產(chǎn)管理主要強(qiáng)調(diào)在建設(shè)施工過程中對危險的防范等相關(guān)安全保護(hù)措施。第五,在建筑過程中,各單位對各自承擔(dān)部分的質(zhì)量負(fù)責(zé),政府主管部門進(jìn)行監(jiān)督。可以看出,我國看似有著比較完備的工程質(zhì)量管理體系,對工程建設(shè)的各個階段和環(huán)節(jié)都進(jìn)行了相應(yīng)的質(zhì)量管理規(guī)定,但是,對于公共建筑這樣的特殊建筑,現(xiàn)行制度的效果并不明顯。

當(dāng)前,公共建筑過程監(jiān)管主要有以下問題:第一,監(jiān)管的困難性和復(fù)雜性。公共建筑往往具有大型、復(fù)雜的結(jié)構(gòu)和設(shè)施,而工程質(zhì)量監(jiān)督是一項(xiàng)精細(xì)工作,這導(dǎo)致公共工程建設(shè)過程中很多問題難以被發(fā)現(xiàn)。公共建筑中大量的隱蔽工程成為監(jiān)管的難點(diǎn)[3]。第二,監(jiān)管存在漏洞。公共建筑具有公共產(chǎn)品的特征,投資巨大,少有收益,故而公共建筑工程往往是政府投資建設(shè)。盡管近些年來我國大力倡導(dǎo)政府和社會資本合作模式(Public-PrivatePartnership),但仍然不能排除政府在公共建筑建設(shè)中的實(shí)質(zhì)性參與。這使得公共建筑投資主體呈現(xiàn)多元化的趨勢,一條路、一座橋梁往往會有許多個投資方,其中不僅包括社會私人資本,也包括政府,這使公共建筑的建設(shè)主體更為復(fù)雜,不可避免增加了監(jiān)管難度,導(dǎo)致監(jiān)管漏洞的出現(xiàn)。第三,監(jiān)管不嚴(yán)。由于公共建筑在建設(shè)中地方政府的主導(dǎo)性,使得這類工程的建造不可避免地存在政府意志等因素,實(shí)際中存在第三方監(jiān)管形式化、政府自身監(jiān)管不到位等情形,造成整體監(jiān)管松懈,影響工程質(zhì)量。

三.過程監(jiān)管不力的主要原因

(一)工程質(zhì)量監(jiān)管立法亟待完善

目前,關(guān)于建筑工程質(zhì)量保障的現(xiàn)行立法主要散見于《建筑法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī),主要由《建筑法》和《質(zhì)量管理?xiàng)l例》來規(guī)范?！督ㄖā酚?998年開始實(shí)施,2011年進(jìn)行了第一次修改,在第四十八條增加了工傷保險的規(guī)定,其余內(nèi)容均未變動。2019年進(jìn)行了第二次修改,僅對第八條申請領(lǐng)取施工許可證的條件進(jìn)行了修改。該法作為我國針對建筑活動制定的專門性法律,相比其他規(guī)范,具有最高的法律效力,但該法全文只有八十五條,對于復(fù)雜、專業(yè)的建筑活動中具體工作和注意事項(xiàng)沒有作詳細(xì)的規(guī)定。例如其只規(guī)定了施工方應(yīng)對工程施工質(zhì)量負(fù)責(zé),但如何負(fù)責(zé)、怎樣負(fù)責(zé)等內(nèi)容并沒有規(guī)定?！顿|(zhì)量管理?xiàng)l例》2000年通過實(shí)施,2017年僅對第十一條第一款進(jìn)行了修改,而對于該條例自身存在的諸如程序、責(zé)任追究等問題仍然沒有得到解決。

(二)監(jiān)管主體職責(zé)不清

公共建筑的建造,從一開始的立項(xiàng)、審批、選址到勘探設(shè)計、材料設(shè)備的購買、具體施工建造、驗(yàn)收,再到后期的保養(yǎng)維護(hù),其中涉及多個主體和政府部門的參與。各行政部門都有權(quán)進(jìn)行管理,而多頭監(jiān)管容易導(dǎo)致很多問題。例如,《建筑法》的規(guī)定過于模糊,在具體操作中需要制定行政法規(guī)或部門規(guī)章來具體實(shí)施,容易造成規(guī)章或規(guī)范性文件多而混亂,對建筑建造活動的權(quán)責(zé)劃分不明確,行政權(quán)力相互交叉,有利益的時候,各部門會一擁而上爭相行使權(quán)力,當(dāng)需要承擔(dān)責(zé)任時候,可能會出現(xiàn)無人擔(dān)責(zé)的情況,容易使公共建筑質(zhì)量問題監(jiān)管淪為空談。根據(jù)《質(zhì)量管理?xiàng)l例》第四十六條的規(guī)定,工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)一般進(jìn)行具體的監(jiān)管工作。實(shí)踐中,我國的建筑質(zhì)量監(jiān)管部門屬事業(yè)單位,隨著機(jī)構(gòu)改革,經(jīng)費(fèi)的削減使得監(jiān)管工作難以維持[4]。同時,我國對于建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍并沒有統(tǒng)一的規(guī)定,具體實(shí)施中,各地方千差萬別,不利于工程質(zhì)量的監(jiān)管。

(三)監(jiān)理方的法律地位不獨(dú)立

我國《建筑法》對監(jiān)理的監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定①。監(jiān)理方由建設(shè)單位委托,作為工程建設(shè)中的主要監(jiān)督方,貫穿工程建造的主要過程,彌補(bǔ)了事前審核和事后驗(yàn)收的不足。但在實(shí)踐中,建設(shè)方、施工方、監(jiān)理方由于長期的合作,之間往往會存在千絲萬縷的利益關(guān)系。質(zhì)量監(jiān)管市場為需方市場[5],監(jiān)理方為了拓展業(yè)務(wù)保持合作不得不受制于建設(shè)方,而建設(shè)方可能為了節(jié)約資金、縮短工期等使用不合格材料、不規(guī)范的工序等等,監(jiān)理方對此問題可能采取熟視無睹的態(tài)度。在追求利益最大化的市場競爭中,這一問題無法避免,由此可能導(dǎo)致監(jiān)理形同虛設(shè)。這樣的情況也存在于工程竣工驗(yàn)收過程中②,參與各方無法真正獨(dú)立,難以保證工程質(zhì)量。

(四)工程質(zhì)量責(zé)任追究力度不夠

近幾年來發(fā)生的重大公共建筑安全事故中,關(guān)于事故原因的官方通報大多集中在超載、自然災(zāi)害、日常維護(hù)不到位等方面,很少提及橋梁建筑本身質(zhì)量問題。如哈爾濱陽明灘大橋坍塌事故和河南義昌大橋的坍塌事故中,官方將事故原因分別歸于三輛大貨車嚴(yán)重超載與車輛違法裝載煙花爆竹,絲毫沒有提及橋梁本身建造質(zhì)量是否存在問題,許多專業(yè)人士對此提出質(zhì)疑,但官方并未予解釋。同時,在事故責(zé)任追究方面,處罰情況大不相同。據(jù)媒體統(tǒng)計,2007年至2012年橋梁垮塌事故的問責(zé)情況,問責(zé)率僅為18.9%[1]。公共建筑質(zhì)量問題頻發(fā)的一個主要原因就是違法成本低,我國法律法規(guī)中對于建設(shè)工程中違法違規(guī)的處罰多為責(zé)令整改、降低資質(zhì)等級、吊銷執(zhí)照,罰款上限為100萬元,這與相關(guān)方違法獲得的利益相比差距甚遠(yuǎn)?，F(xiàn)有的處罰力度難以對公共建筑建設(shè)中的違法行為產(chǎn)生足夠的震懾。

四.我國公共建筑工程過程監(jiān)管的法律應(yīng)對

(一)系統(tǒng)性加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)管立法

保障公共建筑工程質(zhì)量的根本之道在于法律監(jiān)管制度的完善和嚴(yán)格執(zhí)行,要達(dá)到這一目標(biāo),首先應(yīng)當(dāng)從立法層面進(jìn)行系統(tǒng)性設(shè)計,建立完善、嚴(yán)格的法律監(jiān)管制度,否則嚴(yán)格執(zhí)法和責(zé)任追究將會是無本之木。建議從我國當(dāng)前建筑行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā),著眼于建筑工程質(zhì)量的嚴(yán)格保障,啟動對《建筑法》的全面修改。嚴(yán)格細(xì)化各項(xiàng)規(guī)定,增強(qiáng)實(shí)用性,包括工程質(zhì)量的監(jiān)管以及責(zé)任的追究,將公共建筑納入調(diào)整范圍,以更好地保障公共建筑的質(zhì)量。同時,應(yīng)進(jìn)一步完善配套的行政法規(guī),對建設(shè)過程中容易出現(xiàn)的問題進(jìn)行明確詳細(xì)的規(guī)定,尤其是針對公共建筑質(zhì)量安全問題,應(yīng)就工程建設(shè)的各個階段都有嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)管規(guī)定,不放過任何一個環(huán)節(jié)。此外,修改完善相關(guān)法律法規(guī)亦應(yīng)高度關(guān)注工程質(zhì)量問題,共同編織一張嚴(yán)密的建筑工程質(zhì)量監(jiān)管法網(wǎng),有效抑制公共建筑質(zhì)量事故的發(fā)生。

(二)擴(kuò)大工程質(zhì)量監(jiān)管范圍

公共建筑建設(shè)過程監(jiān)管是防止質(zhì)量問題,降低事故發(fā)生率的最直接有效方式。因此,過程監(jiān)管應(yīng)當(dāng)貫穿于建設(shè)過程的每一個環(huán)節(jié)。首先,要針對工程的設(shè)計勘測進(jìn)行監(jiān)管,勘測設(shè)計方要針對可能出現(xiàn)的問題,對建設(shè)方予以明示,并對設(shè)計方案進(jìn)行調(diào)整以避免風(fēng)險,同時,設(shè)計還應(yīng)該就工程具體施工建設(shè)中的各項(xiàng)材料以及關(guān)鍵部位的連接方式等進(jìn)行明確的要求。其次,對于原材料也應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管。我國發(fā)生的公共建筑質(zhì)量事故,有不少是因?yàn)榻ㄖ牧系脑蚨l(fā)的,如“瘦身鋼筋”“問題電纜”等。因此,建筑材料的質(zhì)量需要嚴(yán)格監(jiān)管,實(shí)行全生命周期監(jiān)管,嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。再次,具體施工過程應(yīng)該嚴(yán)格監(jiān)管。除原材料外,不少公共建筑質(zhì)量問題是因?yàn)樵谑┕ぶ袥]有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定,如不合要求的混凝土配比導(dǎo)致混凝土強(qiáng)度無法達(dá)到要求,會成為工程質(zhì)量的安全隱患。最后,由于工程竣工驗(yàn)收中各方法律地位不獨(dú)立,無法對工程進(jìn)行嚴(yán)格把控,因此,應(yīng)該對工程竣工驗(yàn)收活動也進(jìn)行監(jiān)管,確保各驗(yàn)收參與方能夠科學(xué)、客觀地按照法律法規(guī)規(guī)定對工程進(jìn)行驗(yàn)收。

(三)統(tǒng)一工程質(zhì)量監(jiān)管主體

我國的建筑工程監(jiān)管主體,不僅有政府的多個部門,還有行政機(jī)關(guān)委托的建筑質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu),同時也包括了工程建造各參與方與監(jiān)理方。如此眾多的監(jiān)管主體,權(quán)責(zé)不明確,在監(jiān)管過程中難以進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和溝通。因此,應(yīng)該對公共建筑過程監(jiān)管的主體進(jìn)行統(tǒng)一,對其權(quán)責(zé)進(jìn)行明確的劃分,在其權(quán)限內(nèi)開展工作。應(yīng)賦予建筑質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)更多的權(quán)力,以便其更有效地開展監(jiān)督工作。由于該機(jī)構(gòu)為政府委托,在行使監(jiān)管權(quán)力時勢必會受政府意志的影響,于是在對公共建筑質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管時很難做到客觀公正,因此,國家可以設(shè)立專項(xiàng)資金作為該機(jī)構(gòu)的資金來源。同時,應(yīng)由地方政府來委托這些機(jī)構(gòu)對具體的地方公共建筑質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管,這樣才能避免這類機(jī)構(gòu)受行政機(jī)關(guān)的束縛。此外,我國的監(jiān)理制度也應(yīng)該進(jìn)行完善,改革選聘委托機(jī)制,嚴(yán)格監(jiān)理責(zé)任,避免監(jiān)理方與工程投資建設(shè)各方的利益關(guān)聯(lián),讓監(jiān)理方真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

(四)加大法律責(zé)任追究力度

對違法犯罪行為進(jìn)行懲處的目的,一是懲罰,二是威懾[6]。如果當(dāng)事人的違法犯罪成本不高,不僅無法使當(dāng)事人得到足夠的懲處,也難以對社會產(chǎn)生威懾,無法對人們就該種違法犯罪行為的預(yù)防產(chǎn)生足夠的激勵。這對于公共建筑質(zhì)量問題同樣適用,與容忍公共建筑質(zhì)量問題從而獲得的利益相比,違法違規(guī)的處罰太輕,成本太低,這是我國公共建筑事故頻發(fā)的原因之一。對于法律責(zé)任的追究,我國實(shí)踐中也存在執(zhí)法不嚴(yán)的情況,出現(xiàn)事故后,有關(guān)部門不對責(zé)任人進(jìn)行追究,反而將事故原因單獨(dú)歸結(jié)于事故中當(dāng)事人的一些違法問題,即便是對責(zé)任人追究責(zé)任,也往往流于形式。因此,要解決公共建筑質(zhì)量問題,必須要加大責(zé)任追究力度:第一,在立法層面,要加大違法成本,對違法違規(guī)行為導(dǎo)致公共建筑出現(xiàn)質(zhì)量事故的人員予以嚴(yán)格懲處,使公共建筑建設(shè)過程中的相關(guān)人員不敢違法違規(guī);第二,在執(zhí)法層面,要嚴(yán)格執(zhí)法,做到違法必究,對公共建筑事故原因要客觀分析,而不是簡單歸責(zé),堅決不放過任何一個違法違規(guī)行為。

五.他山之石

(一)公共建筑保險制度

在公共建筑質(zhì)量事故致人損害事故中,受害者的賠償問題比較難以解決。而公共建筑保險制度可以較好地解決這一問題,保障受害者的利益。例如,法國于1978年制定的《斯比那塔法》(Spin-ettaACT)[7]規(guī)定了不少于10年期的強(qiáng)制保險責(zé)任①。英國通過將保險與貸款條件相掛鉤,間接地強(qiáng)制性實(shí)施工程質(zhì)量保險制度[8]。我國也可參照這一機(jī)制,先在公共建筑領(lǐng)域?qū)嵤?逐漸擴(kuò)展至其他建筑領(lǐng)域。保險制度的引入,使得保險公司在一定程度上能夠?qū)ㄖ馁|(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督,同時保險公司也可以實(shí)行浮動保險費(fèi)率,按照建設(shè)、施工等單位的資質(zhì)和以往的記錄,對工程質(zhì)量缺陷多發(fā)的單位實(shí)行較高的費(fèi)率,以此來促使建設(shè)施工單位對工程質(zhì)量的把控。

(二)第三方質(zhì)量檢驗(yàn)制度

我國建筑工程質(zhì)量監(jiān)管主體眾多,但監(jiān)管效果并不理想,根本原因在于質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位不獨(dú)立,無法客觀公正地對工程質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)和監(jiān)督。因此,解決工程質(zhì)量檢測方的地位問題,是提升工程質(zhì)量監(jiān)督效果的關(guān)鍵。美國的建筑行業(yè)具有大量的行業(yè)組織,不僅對建筑行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及時進(jìn)行修改,并且行業(yè)組織內(nèi)存在非營利性的質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu),可以對建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行檢測和認(rèn)證[9]。這樣的質(zhì)量檢測組織能夠一定程度避免行政干預(yù)和工程建設(shè)方的影響,以一個獨(dú)立的第三方角色對建筑工程質(zhì)量進(jìn)行檢測。我國擁有建筑行業(yè)協(xié)會組織,但長期以來并未充分發(fā)揮作用,國外的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

本文來源:《南寧師范大學(xué)學(xué)報》:http://m.12-baidu.cn/w/qk/25890.html