論我國住房保障體系中的政府職能-政治論文

一、住房保障體系中政府職能的現(xiàn)狀

住房保障體系是我國社會保障制度的重要內容，其對保障民生、維護廣大人民的根本利益具有重要作用。而目前我國的住房保障體系存在著諸多問題，其中政府職能的缺位成為住房保障體系不能有效發(fā)揮作用的關鍵。作為實施住房保障的主體，政府在住房保障體系中必須發(fā)揮主導作用，并有義務使社會財富通過保障性住房進行二次分配，以達到維護中低收入者的住房權利的目的。當前，在住房保障體系中政府職能主要體現(xiàn)于以下兩方面：

1、保障作用。社會保障是各個國家均有的一項社會福利政策，是政府的職能和行為。^[1]各地高漲的房價，早已超出許多住房者的承受能力。住房保障作為社會保障的一部分，在中低收入群體的住房問題越來越受到重視的當下，體現(xiàn)了政府保障民生的重要手段，成為了解決住房問題的重要方式，保證了社會成員平等的享受基本的社會福利。

2、調節(jié)作用。住房制度改革以來，盡管國家先后于2010年和2011年相繼出臺了國十條、國八條等一系列高壓的房地產調控政策，但我國房地產市場仍處于一種不健康的上漲態(tài)勢。保障性住房作為住房體系的一部分，與商品房市場一起，滿足多層次人群的不同需要。同時其作為住房市場重要的構成部分，消化了低收入及最低收入家庭的剛性住房需求，從一定程度上緩解了商品房的購買壓力，成為保障人人居有其所的重要途徑。

二、住房保障體系中政府職能的缺位

正是由于政府職能在住房保障體系中發(fā)揮著重要的作用，如何發(fā)揮好政府職能就成為了社會關注的焦點，當前，在住房保障體系中存在的政府職能缺位主要有以下幾點：

（一） 地方政府意識有待加強

1、思想上缺乏重視。長久以來，地方政府一直以GDP為導向，但凡能夠促進GDP迅速增長的產業(yè)往往受到很高的重視，據國家統(tǒng)計局投入產出模型測算，每100億元的房地產投資，可帶動國民經濟各部門產出286億元。但保障性住房作為一種社會福利，因其較低的稅收和土地收益，使地方政府的產出較低。在多年的發(fā)展中，低收入群體極少出現(xiàn)在工作范圍中，思想上更容易被忽視，因而在實際操作中經常存在不符實際的問題，造成了制定的政策無法做到公正和公平。

2、認識上不夠完善。隨著我國市場經濟的發(fā)展，房地產市場逐漸出現(xiàn)很多新現(xiàn)象，面對這些新情況，政府部門也要對其有科學的認識，以新方法、新思路來發(fā)揮職能，合理應對。如目前較為普遍的非法預售，就是購房者權利難保證、社會矛盾激化的重要原因之一。對此，政府監(jiān)管漏洞、相關法律不健全、行政處罰無力等，成為現(xiàn)今信任危機和社會矛盾的主要因素。除此之外，還有土地出讓中的“灰色交易”現(xiàn)象，房地產企業(yè)的會計核算問題等等，都需要政府給予較多關注。

3、管理上觀念落后。一方面，雖然我國改革開放已三十余年，然而我國政府的管理觀念仍停滯在計劃經濟的思想上，在具體的行政事務中，往往采取直接干預的手段，偏離了“為人民服務”的宗旨。另一方面，正如《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》所提出的，市場要和保障分離、政府應明確自身定位。^[2]長期以來，本該由政府承擔的住房保障責任大部分推給了市場，造成了今天市場供求嚴重失衡的局面。可見，我國政府應緊跟時代步伐，職能行使從兩方面著手，該放給市場的職責要及時放手，該完善加強的職能要及時改革。

（二） 政府監(jiān)管機制不健全

如果住房保障不能依靠政府職能有效實施，將形成社會新的不公平，因而有必要建立嚴格的退出機制，對居住人的收入和消費進行監(jiān)管，使不符合條件的居住者及時退出經適房，讓更多更需要經適房的人能夠及時享受到他們應有的社會福利。然而，目前地方政府對于經適房的監(jiān)管機制還存在許多不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先是住房保障群體范圍的界定。據國務院1998年第23號文件規(guī)定，經濟適用房的銷售對象為中低收人家庭，然而根據北京市開發(fā)辦提供的數(shù)據，北京市自1998年實行經濟適用房制度以來，購房者中高達16％都屬于高收入者。^[3]由于我國城鎮(zhèn)人口的構成比較復雜，且個人收入以多種形式存在，政府很難進行計算和監(jiān)管，往往導致尚有能力的家庭優(yōu)先享受了住房保障，而真正困難的家庭排在“隊尾”。因此在界定保障人群范圍時，政府必須首先進行充分的調查研究，科學分析城鎮(zhèn)常住人口的構成、收入水平及不同群體的需求。各地應建立中低收入住房困難家庭信息檔案，建立健全申請、審核和公示辦法，對不符合條件的家庭要及時清理，利用好現(xiàn)有資源，規(guī)范廉租房和經適房的供應管理。

其次是經適房交易過程中的投機和違規(guī)行為。在交易過程中，政府對購買者的收入水平、轉讓資格等監(jiān)管是極其不嚴格的，這造成了各地經適房騙購案屢見不鮮。2010年4月，南京公布了首起經適房違規(guī)案例，當事人為了騙取經適房的申購資格，偽造了虛假的離婚協(xié)議書和常住人口登記卡，并在申購材料中說明夫妻兩人離婚，一方在公房拆遷后無房可住，從而騙得一套經適房。我國《經濟適用住房管理辦法》規(guī)定，經濟適用房實行有限產權，購買五年后方可上市進行交易。這便存在著極大的投機成分，由于經適房與商品房質量相差無幾，且有越建越豪華趨勢，因此投機者可在其中長期住用，而把自己的住房出售或租賃。顯然政府應運用自身職能，加強對享受保障性住房的人群進行有效的審查，及時對投機者追究法律責任。

除此之外，還應當重視對房地產開發(fā)商的監(jiān)管。在經濟利益的驅使下，開發(fā)商往往采用故意抬高價格或擴大戶型面積的方法，使經濟適用房變得“不經濟”，中低收入者難以負擔。為此，政府應加強開發(fā)過程和結果的管理與監(jiān)控并將方案公示，這既能起到警告開發(fā)商依法辦事的效果，也能使購房者放心。

（三） 機構設置不明晰

中低收入家庭的的住房問題無疑是“十二五”中的重中之重，無論是投資、建設還是維護，其工程之巨、實現(xiàn)之難可想而知，這無疑需要一個專業(yè)的管理機構來統(tǒng)一協(xié)調。雖然我國各地市已陸續(xù)建立各式住房保障機構，如北京市住房保障辦公室，銀川市住房保障局，上海市、鄭州市、西安市、武漢市、石家莊市、呼和浩特市住房保障和房地產管理局等等，但各個機構不僅名稱不統(tǒng)一，職能、職權也各有差別。如北京市住房保障辦公室的職責是研究擬訂相關政策措施，負責保障性住房的建設和房源分配等；而銀川市住房保障局的職責則覆蓋了執(zhí)法、房地產開發(fā)、物業(yè)、拆遷、裝修、保障性住房發(fā)展規(guī)劃等方方面面；各市的住房保障和房地產管理局職責大多包括執(zhí)法擬法、房地產市場各方面的政策規(guī)劃與管理等。近年來較多省市采用改革合并的形式，將房地產管理局更名為住房保障和房地產管理局，已經是顯著的進步與發(fā)展，但有必要進一步明確職責、提高效率，將住房保障局和房地產管理局進行分離。

（四） 相關政策不到位

如果沒有配套政策的出臺，保障性住房制度的實施就無法得到應有的保障，因而保障性住房政策的制定顯得十分重要，當前，保障性住房政策中主要存在以下幾大缺陷：

1、中等收入階層被忽視。目前我國住房保障體系針對的對象主要是低收入及最低收入家庭，中等收入家庭在其中成了尷尬的“夾心層”，他們作為我國人口結構中所占比例最大的階層，既無資格購買經適房，也不符合租住廉租房的條件，又無經濟實力購買價格昂貴的商品房，成了住房保障體系中缺失的重要一環(huán)。2010年上海市政協(xié)的調查結果就顯示，中等收入群體對住房保障充滿期待，66.27%的人希望被納入經濟適用房政策覆蓋范圍，85%的人希望政府提供公共租賃房；83%的人希望通過政府發(fā)放住房券等辦法，買到優(yōu)惠價的住房。

2、資金供給不足。保障性住房屬于民生福利性質的建設，若缺少了府充足資金的引導和支持，無疑失去了立足的根基。據《人民政協(xié)報》報道，住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心副主任王玨林曾表示，“2011年各地解決保障性住房建設資金難度較大，尤其是‘十二五’的開始年，各項工作都要布局，經濟發(fā)展基礎的任務又比較重，保障性住房建設數(shù)量又比較多。”目前我國保障性住房的建設資金來源主要有三個:一是土地出讓金的10％，二是中央財政劃撥，三是試點城市的公積金貸款支持。上述三項2010年合計為4838億，但根據住房和城鄉(xiāng)建設部的估算，2010年1000萬套保障房的建設資金本應突破1.3萬億元，這中間巨大的差額映射了當今住房保障資金供給不足的嚴重問題。

3、法律責任輕重不當。住建部發(fā)布的《關于加強經濟適用住房管理有關問題的通知》中要求，購房人以虛假資料騙購經濟適用住房的，一經查實，立即責令退還，并取消其在5年內再次申請購買或租賃各類政策性、保障性住房的資格。^[4]從以上條款便可看出，對于以不正當手段獲得保障性住房的違法者，處罰措施極輕。這使得人們容易從心理上毫不重視違反制度的低成本而肆無忌憚的知法犯法。我國醞釀中的《住房保障法》起草者之一王玉國便表示：“騙購經濟適用房的行為之所以屢禁不止，就是因為這種行為的違法成本太低……這種行為分析起來符合刑法上詐騙罪的犯罪構成，完全可以詐騙罪論處?！钡壳埃_購經適房的行為是否應以詐騙罪論處，還值得我們繼續(xù)討論。

三、   住房保障體系中政府職能的改進方向

（一）完善健全監(jiān)管體制

在極有限的保障住房資源下，要使其發(fā)揮最大的功效，必須建立一個行之有效的檔案、監(jiān)管及準入退出機制。在建立檔案時，嚴格標準、分級管理、逐級建檔，保證居民管理信息系統(tǒng)的可靠性和完善性。對各地區(qū)科學劃分家庭收入水平并定量分類。使不符條件的居民及時退出，符合條件的居民及時受保。同時應成立專門的管理部門，負責對保障性住房的居住者的收入情況等進行定期的檢查并公示，讓低收入人群在一個公平公正公開的環(huán)境下合理享受保障房的使用權，如此，保障性住房才能發(fā)揮其最大的社會福利功用。

（二）科學定位政府角色

1、建立專門的住房保障機構。實踐已經證明，如果沒有專門的住房保障機構，現(xiàn)有的房地產管理機關難以滿足實際工作的需要。我們應借鑒國外及國內各地機構設置和管理的有效模式，在地方成立專門的住房保障局或辦公室，統(tǒng)一行使對保障性住房的管理職能。在中央方面，住房和城鄉(xiāng)建設部已獨立設置住房保障司。這極大的提高了住房保障機構規(guī)格，形成了其獨立的專門管理地位，極大地滿足了我國政府履行住房保障職能的需要。

2、改革政績考核機制。由于我國目前政績考核機制主要指標為經濟貢獻率，而保障性住房對地方政府來說經濟和政治的利益并不可觀，因此住房保障的實施進度沒能成為政府政績考核的重要組成內容。住房保障關系國計民生，在我國努力建設“服務型政府”的今天，更理所應當?shù)爻蔀楦骷壵兛己藱C制的重要指標，這不僅將有效促進住房保障制度的實施，更將促進當前的政績考核機制成為一個內涵更豐富、更加科學的指標體系。^[5]

（三）推進相關立法進程

任何政策，如果缺少了法律的保護，必然是無法立足的。因此，只有使住房保障制度處于法律的保護之下，才能從根本上預防并解決現(xiàn)行制度中的不足之處，保證保障性住房政策的高效運行。參考國際經驗，1937年9月，美國國會便通過了瓦格納住房法。以此為基礎，美國又先后頒布了《1949年住房法》、《住房與城市發(fā)展法》、《質量住房和工作責任法案》等，進一步規(guī)范公共住房的運作。日本也于1951年頒布了《公營住宅法》，廉租房由此進入有法可依的階段并獲得迅速發(fā)展。^[6]目前我國有關的文件大多屬于部門規(guī)章或地方政府規(guī)章，如國務院《關于全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》、《廉租住房保障辦法》、《廉租住房保障資金管理辦法》、各地方《經濟適用住房管理辦法》等等，但至今并未出臺一部權威統(tǒng)一的住房保障性法律，難以滿足現(xiàn)今住房保障工作的法律需要?？上驳氖牵覈验_始起草《住房保障法》，有關方面稱該法草案明確了公民居住權，以及政府在保障居住權方面承擔的責任，還將通過其保證保障性住房的資金來源。

（四）加強相關政策實施

1、擴大保障人群。鑒于我國目前中低收入人群基數(shù)大、貧富分化比較嚴重、住房問題依然是居民生活首要難題等情況，住房保障覆蓋面必須擴大。首先便是改革保障人群收入標準，將中等收入有住房需要的家庭、大學生等中青年住房困難群體等納入到住房保障范圍內，并根據不同的收入情況定性分類，以“階梯式”方式提供住房保障，特殊困難者或最低生活保障直接配給保障房源，中低收入者以售為主配建保障房并提供購房補貼，中等收入者直接提供租賃補貼，做到有限資源的最優(yōu)分配。

2、定期信息公開。目前我國在住房問題上社會矛盾較大，原因之一便是普通民眾不能及時清晰地了解政府對保障性住房的實施政策及相關信息，因此政府必須充分發(fā)揮職能，對保障性住房的成本和價格定期公示，公布經適房等保障性住房的銷售情況及購房者情況，同時發(fā)揮公眾的監(jiān)督力量，吸收有益建議并不斷修正，定期對保障性住房進行審計，以保證其健康運行。另外，需加大保障性住房的現(xiàn)有制度和政策的宣傳力度，讓符合條件且需要入住保障房的居民及時了解相關信息，同時還可以對不符合條件的住房者加強監(jiān)督，起到警示作用。

3、保障資金來源。無論是保障性住房的規(guī)劃、投資，還是建設、入住，都離不開巨額的資金。連續(xù)而穩(wěn)定的資金來源是保障性住房體系良好運行的基礎。保障性住房體系的資金應以國家財政為主導，首先建立專門的住房金融機構，為中低收入群體購房給予貸款等多元化的優(yōu)惠和幫助通過多種方式籌集資金，同時吸引民營資本進入，形成強有力的公共住房資金來源。通過強制性手段規(guī)定以土地出讓收入、公有住房出售收入作為保障資金的重要來源，并設立專門的保障房資金，實現(xiàn)專款專用。最后，可由政府部門作為主管單位，設立保障資金專項基金會，派專人監(jiān)督和管理，廣泛接受社會捐贈。

四、結語

溫家寶曾表示，穩(wěn)定房價和提供住房保障是各級政府的重要職責，政府應進一步規(guī)范市場秩序，完善土地、財稅、金融政策，加快建立促進房地產市場健康發(fā)展的長效機制，抑制投資投機性需求，加快保障性住房的建設，發(fā)展公共租賃住房，促進形成合理的住房供給結構。相信在中央政府強有力的領導下，政府職能將隨著保障性住房建設進度的加快而不斷完善，住房保障體系也將在邊探索邊改革中漸漸成熟，切實滿足不同收入層次人群的住房需要、解決中低收入人群的住房困難問題，為構建和諧社會奠定堅實的基礎。

參考文獻：

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